摘要：在新農(nóng)村建設(shè)中，村民自治發(fā)展存在四對矛盾:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治之間的矛盾、村委會(huì)干部成本收益與村民自治之間的矛盾、農(nóng)村人口流動(dòng)與村民自治之間的矛盾、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與村民自治之間的矛盾，嚴(yán)重制約了村民自治的健康發(fā)展。我們必須正視矛盾的存在，尋求有效對策，以促進(jìn)村民自治健康發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)具有十分重要意義。

　　一、新農(nóng)村建設(shè)中村民自治存在的矛盾

　　(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的矛盾。上世紀(jì)80年代初，在中國農(nóng)村確立了“鄉(xiāng)政村治”的治理格局。《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對村委會(huì)的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。村委會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府開展工作。但是，由于受傳統(tǒng)命令指揮管理方式的影響，在村民自治發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的矛盾一直揮之不去。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的矛盾集中表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為達(dá)到控制村委會(huì)的目的往往通過多種方式來干預(yù)村委會(huì)正常活動(dòng)。一是直接干預(yù)村民選舉，保證政府信得過的干部順利當(dāng)選;二是采取間接手段，如“村財(cái)鄉(xiāng)管”控制村委會(huì)經(jīng)費(fèi)收支，來干預(yù)村委會(huì)的工作;三是改變村委會(huì)職能。把村委會(huì)的工作主要放在協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作上，使村委會(huì)變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu);四是對村干部政績考核。如，考核內(nèi)容主要是費(fèi)用征收、計(jì)劃生育、義務(wù)工攤派、報(bào)刊訂閱、村民上訪等各項(xiàng)行政任務(wù)的完成情況，而不是村民自治事業(yè)的進(jìn)展;考核主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而不是本村村民;考核結(jié)果與村干部工資或補(bǔ)貼掛鉤，而不與村民發(fā)生關(guān)系。因此，許多村干部出于對個(gè)人利益的追求，往往只對上負(fù)責(zé)，不對村民負(fù)責(zé)。由于鄉(xiāng)村關(guān)系沒理順，使村民自治的正式制度之外滋生了一種非制度性的依附關(guān)系，影響村民自治正常開展。

　　在新農(nóng)村建設(shè)的背景下，“一方面由于政府強(qiáng)化管理的需要，政府希望村干部更多地扮演政府‘代理人’的角色;另一方面，村干部又是村民選出來的，村民自然希望他們能夠當(dāng)好他們的‘當(dāng)家人’”。但是，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加大對村治的干預(yù)，長期存在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間的矛盾不能得到有效解決，降低了村民自治組織在村民心中的威信。

　　(二)村委會(huì)干部成本收益與村民自治之間的矛盾。村民自治是農(nóng)民政治參與的重要途徑。“政治學(xué)研究表明，公民是否參與政治的一個(gè)重要原因是基于對報(bào)酬的估量，也就是說，如果參與政治所得報(bào)酬低于其他活動(dòng)所得報(bào)酬，那么公民就不會(huì)參與政治。“由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，村民自治發(fā)展中村委會(huì)干部成本收益與村民自治之間的矛盾十分突出。在一些集體經(jīng)濟(jì)薄弱的農(nóng)村，村委會(huì)干部，特別是村組長沒人肯當(dāng)?shù)默F(xiàn)象十分普遍。村干部沒人肯當(dāng)?shù)闹饕蚓褪浅杀九c收益不對稱。一是市場經(jīng)濟(jì)條件下，村民致富途徑和機(jī)會(huì)增多，他們一心奔自家致富，對村里事務(wù)充耳不聞，對村民自治熱情不高。即使村里通知他們回家參加村委會(huì)選舉，因路費(fèi)花銷太大，而認(rèn)為不值得。還有的村民認(rèn)為當(dāng)村干部吃虧不討好。二是村干部經(jīng)常忙于村里的事務(wù)，耽誤自己去掙錢，認(rèn)為不劃算。三是工資報(bào)酬低。2009年12月，我們在廣西宜州合寨村調(diào)研時(shí)，村主任告訴我們他每月只有200元的誤工補(bǔ)助，整天忙于村中事務(wù)，耽誤自家掙錢，抱怨情緒很大。但是，在一些集體經(jīng)濟(jì)比較好的農(nóng)村，村委干部卻呈現(xiàn)出爭著當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。一些農(nóng)村每逢村委會(huì)換屆選舉時(shí)，請吃、請喝、拉選票好不熱鬧。一些人想法設(shè)法當(dāng)選村干部，上任后就通過各種手段侵占集體財(cái)產(chǎn)來收回選舉中的成本，引起村民強(qiáng)烈不滿。

　　(三)農(nóng)村人口流動(dòng)與村民自治之間的矛盾。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村勞動(dòng)力涌入城市，形成數(shù)量龐大的農(nóng)民工隊(duì)伍。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)超過1.5億。由于大量青壯年農(nóng)民外流，“空巢村”現(xiàn)象十分普遍，嚴(yán)重影響了村民自治健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在:一是村民迫于生計(jì)紛紛外出打工，以致有些村在選舉期間，只有老弱病殘婦參與，無法真正體現(xiàn)最先進(jìn)、最具代表性的民主意見。另外，大量外出務(wù)工勞動(dòng)力中間也包括很多農(nóng)村黨員，他們外出期間基本不與村黨組織發(fā)生任何聯(lián)系，弱化了農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用;二是農(nóng)村人口流動(dòng)，致使一些村莊無法召開村民會(huì)議和村民代表大會(huì)，村民自治工作難以開展;三是外出務(wù)工，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，使得外出務(wù)工村民和村民委員會(huì)成員之間，村民委員會(huì)內(nèi)務(wù)工與務(wù)農(nóng)者之間收入差距拉大，一些村民委員會(huì)成員心理發(fā)生不平衡而不理事甚或腐敗;四是農(nóng)村人口流動(dòng)使村委會(huì)組織建設(shè)后備資源流失嚴(yán)重。由于農(nóng)村人口流動(dòng)，農(nóng)村的精英分子脫離農(nóng)村，致使留在村中的村民中，很難選出令大家滿意的帶頭人，直接影響到村民自治的水平。

　　(四)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與村民自治之間的矛盾。一定的物質(zhì)條件是保障人們對政治生活關(guān)注的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠，無法保證農(nóng)村公共產(chǎn)品供給，無法為村民自治提供良好的物質(zhì)條件，影響了村民參與村民自治的熱情。特別在中西部的農(nóng)村，這種現(xiàn)象十分突出。在新農(nóng)村建設(shè)中，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給與村民自治之間的矛盾不容忽視。實(shí)行村民自治后，隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，國家不再象以前對農(nóng)村公共產(chǎn)品進(jìn)行大量投入，農(nóng)村公共設(shè)施欠賬較多。一些農(nóng)村大都采取向政府要一點(diǎn)，村民集資多出些的辦法，改善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。當(dāng)我們走在一些農(nóng)村的水泥公路或小橋上時(shí)，經(jīng)常會(huì)看到旁邊的功德碑上刻著村民捐資的名單和捐資金額。2009年12月，我們在廣西宜州合寨村走訪調(diào)研時(shí)，一些鄰村的村民向我們反映，因?yàn)楹险迨侵袊迕褡灾蔚谝淮澹霞壵畵芰诵┵Y金，加上本村村民集資，修了公路和水泥球場等，而他們村沒人管，村民集資困難，村里的路一下雨就泥濘難走。走訪中，我們也聽到一些村民抱怨城里的公共產(chǎn)品都是國家出資修建，村民自治就是集資攤派。就在我們調(diào)研快結(jié)束時(shí)，合寨村村主任帶領(lǐng)我們調(diào)研組到他們村小學(xué)看看，邊走邊向我們訴苦說，現(xiàn)在正值冬天，小學(xué)窗戶破損嚴(yán)重，他們眼瞅著小學(xué)生在寒風(fēng)中受凍，村里卻拿不出錢來維修。

　　二、解決新農(nóng)村建設(shè)中村民自治發(fā)展矛盾的對策

　　(一)依法理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系。《組織法》明確限定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)兩者的關(guān)系，這是村民自治健康發(fā)展的法律保證。首先，依法合理劃分__二者權(quán)限。在村民自治健康運(yùn)行中，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政府必須明確，一是對村民自治領(lǐng)域的事務(wù)要給以指導(dǎo)和支持，要尊重農(nóng)民群眾的選擇，不加干預(yù);二是對非自治領(lǐng)域的事務(wù)要通過引導(dǎo)和監(jiān)督的方式進(jìn)行管理，以保證國家任務(wù)的完成和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。其次，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力體制，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與村民自治權(quán)力體制的對接。為了與村民自治的民主體制有機(jī)對接，這種體制必須加以改革，由本社區(qū)全體村民直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。與此同時(shí)，還應(yīng)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能，增強(qiáng)其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的民主監(jiān)督和制衡。

　　(二)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高村民政治素質(zhì)。村民自治作為一項(xiàng)政治制度的實(shí)現(xiàn)，一定要有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)作為基礎(chǔ)，同時(shí)，村民自治的健康發(fā)展與村民良好的政治素質(zhì)也須臾不可分。

　　村民自治的一大特點(diǎn)就是村民與集體的聯(lián)系十分密切。集體經(jīng)濟(jì)力量為村民自治的健康發(fā)展提供重要物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，夯實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。“農(nóng)民最講實(shí)際，最關(guān)注自身的利益，只有通過新農(nóng)村建設(shè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)工作的實(shí)際成效，讓農(nóng)民嘗到甜頭，得到實(shí)惠，農(nóng)民才會(huì)以更加飽滿的政治熱情投入到民主法制建設(shè)中來，提升政治參與的熱情。”只有集體經(jīng)濟(jì)雄厚了，與農(nóng)民利益息息相關(guān)了，農(nóng)民才會(huì)積極參與到村民自治中來。只有集體經(jīng)濟(jì)雄厚了，提高村委會(huì)成員經(jīng)濟(jì)待遇，才能進(jìn)一步提高他們參與村民自治積極性。

　　其次，大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高村民(包括村干部)的文化素質(zhì)和政治參與意識，解決村民文化水平低、民主素養(yǎng)低的問題，為發(fā)展農(nóng)村基層民主培養(yǎng)良好政治素質(zhì)的主體，保證村民自治規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。

　　(三)根據(jù)農(nóng)村人口流動(dòng)的特征，探索村民自治有效措施。面對城市化對村民及鄉(xiāng)村的牽引影響，要根據(jù)農(nóng)村人口流動(dòng)的特征，探索村民自治有效措施。第一，加強(qiáng)村民委員會(huì)與農(nóng)村流動(dòng)人口的聯(lián)系，建立溝通彼此之間關(guān)系的中介組織，發(fā)揮在家和在外務(wù)工村民的各自優(yōu)勢，運(yùn)用多種工作方式和實(shí)現(xiàn)民主選舉、決策、管理、監(jiān)督的各種形式，推進(jìn)村民自治。比如采用“函投”、“電話投票”、“網(wǎng)絡(luò)視頻投票”等。民政部門也可以與公路、鐵道等部門聯(lián)系協(xié)商，為回家參加選舉的農(nóng)民工提供免費(fèi)車票，確保他們行使自己的民主權(quán)利。第二，針對農(nóng)村流動(dòng)人口難以集中的實(shí)際情況，可以采取選舉代表制的辦法，由農(nóng)民工與外出務(wù)工人員聯(lián)系，通報(bào)被選舉人的情況，了解務(wù)工人員對選舉人的意見，獲得委托權(quán)，即在農(nóng)民工代表大會(huì)上，每個(gè)農(nóng)民工可代替幾人投票，每一票視為委托人到場參加選舉。第三，農(nóng)村還應(yīng)完善人才吸納機(jī)制，創(chuàng)造良好的環(huán)境，吸引精英返鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村自治注入了一股新鮮活力。

　　(四)政府加大財(cái)政支持力度，為村民自治提供物質(zhì)保障。“政治、法律、哲學(xué)、宗教、文學(xué)、藝術(shù)等的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)的。但是，它們又都互相影響并對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生影響。”村民自治是村民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的制度，在其實(shí)施與發(fā)展的過程中，受到方方面面的影響，其中經(jīng)濟(jì)因素十分重要。農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，不僅促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民生活質(zhì)量，而且對村民自治健康發(fā)展也具有重要意義。因此，新農(nóng)村建設(shè)中，我們必須加大農(nóng)村公共產(chǎn)品的財(cái)政支持力度，為村民自治健康發(fā)展提供物質(zhì)保障。尤其政府應(yīng)在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施上加大財(cái)政支持力度，以國家財(cái)政支持作為后盾，為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給提供制度上的保障，切實(shí)提高農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，為村民自治提供物質(zhì)保障，進(jìn)一步提高村民自治在村民心目中的地位與作用。