摘要：目前，全國各地正在開展城鄉(xiāng)基準地價體系的建立工作。城鄉(xiāng)基準地價體系研究具體包括：農(nóng)用地定級和基準地價制訂，集體建設(shè)用地定級和基準地價制訂，城鎮(zhèn)土地定級和基準地價制訂以及標定地價評估。除城鎮(zhèn)土地定級和基準地價制訂以外，其他幾項工作均是發(fā)凡啟例的初始研究。有必要充分提高對于建立城鄉(xiāng)基準地價體系的目的和意義的認識。

　　關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)基準地價;體系;土地市場

　　作者：劉衛(wèi)東

　　1 充分發(fā)揮地價的杠桿作用

　　地價是隨著我國城市土地使用制度改革應(yīng)運而生的。在土地市場中，地價是土地權(quán)利和土地收益的購買價格，是土地所有者權(quán)益的體現(xiàn)，并為土地使用權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓與使用提供了有償付費的理論和計量依據(jù)。地價作為土地市場各因素綜合作用的結(jié)果，在土地市場建設(shè)中發(fā)揮著重要作用。它既能靈敏地反映市場的供需狀況、土地的利用狀況和市場動態(tài)變化，同時通過與其他社會經(jīng)濟發(fā)展指標綜合反映社會經(jīng)濟發(fā)展狀況。

　　地價可以成為影響土地供求關(guān)系、調(diào)控土地市場的杠桿。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律。生產(chǎn)要素的價格、生產(chǎn)要素的投向、產(chǎn)品消費、利潤實現(xiàn)、利益分配主要依靠市場交換來完成。中央與地方、政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)、政府與個人、企業(yè)與個人在土地上的利益關(guān)系，最直接的表現(xiàn)就是地價。土地利用以利潤為目標引導(dǎo)生產(chǎn)要素流向，以競爭為手段決定商品價格，以價格為杠桿調(diào)節(jié)供求關(guān)系，使社會總供給和總需求達到總體平衡。地價直接影響著房地產(chǎn)開發(fā)收益、企業(yè)投資成本、政府財政收入，反映出土地供應(yīng)量、供應(yīng)結(jié)構(gòu)和需要調(diào)整的方面。政府根據(jù)社會經(jīng)濟和土地市場狀況調(diào)節(jié)供應(yīng)，引導(dǎo)投資和需求，促進土地資源和合理有效利用。地價管理為協(xié)調(diào)解決不同權(quán)利主體間的利益關(guān)系，合理分配土地開發(fā)收益，維護土地所有者和使用者、經(jīng)營者的合法財產(chǎn)權(quán)益，促進土地市場健康發(fā)展和土地資源持續(xù)利用、土地資產(chǎn)保值增值提供有效的保障。

　　2 促進統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場的形成

　　我國社會主義市場經(jīng)濟體制改革，土地管理體制改革最先是實行全國土地統(tǒng)一管理，即從城鄉(xiāng)分管、政出多門、分散管理的體制，改變成為城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一管理的體制。對于土地資源的規(guī)劃、利用和管理，不能只就城市發(fā)展考慮土地資源的供應(yīng)，還必須嚴格控制耕地的減少，切實維護糧食安全和國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。工業(yè)化和城市化發(fā)展，應(yīng)當注意土地資源的合理利用和節(jié)約集約利用。城鄉(xiāng)統(tǒng)一管理，可以有效克服分散管理時強調(diào)部門利益，重使用，輕管理，缺乏整體觀念的土地占用和浪費行為，對于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展起到了很好的推動作用，提高了土地資源利用的效率和效益。

　　我國土地統(tǒng)一管理并不能替代城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一市場的建立。長期以來，受傳統(tǒng)二元體制和城市偏向政策的影響，中國城鄉(xiāng)要素流動是單向的，即農(nóng)村人口、資源和資金等要素不斷向城市集聚。城市人口被禁止向農(nóng)村遷移，城市公共資源向農(nóng)村延伸、城市人才和資本向農(nóng)村流動也處于較低水平。目前中國城鎮(zhèn)常住人口規(guī)模已經(jīng)超過農(nóng)村，2019年中國城市化水平按常住人口計算約為60.6%，按照戶籍城鎮(zhèn)化率只有44.38%。按常住人口計算的中國城鎮(zhèn)化水平存在明顯的“虛高”現(xiàn)象。城鄉(xiāng)居民收入差距仍然處于高位，2019年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長至42359元，農(nóng)村居民人均可支配收入16021元，城鄉(xiāng)居民收入比例為1：2.64;遠高于我國1990年的1.71：1水平，更遠高于各發(fā)達國家同等城市化水平下的比例(美國1.4：1<1970>;日本0.91：1<1975>)。近年來大規(guī)模農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市遷移，既為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了有利條件，也成為了促進農(nóng)民增收的重要途徑。

　　目前，中國城鄉(xiāng)一體化已經(jīng)進入適應(yīng)新常態(tài)的全面推進新階段。根據(jù)亞當·斯密的理論，經(jīng)濟增長源于勞動分工，而勞動分工受到市場規(guī)模的制約。自2011年城鎮(zhèn)化率越過50%的拐點之后，中國城鎮(zhèn)化的推進已經(jīng)呈現(xiàn)出減速的趨勢。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，可以有效地擴大市場規(guī)模，全面激發(fā)各市場主體的內(nèi)在活力和創(chuàng)新動力，有效促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換和均衡配置。市場要能發(fā)揮配置土地資源的決定性作用，需要一個能真實反映土地資源稀缺程度的市場價格。土地價格也只有在開放、競爭、城鄉(xiāng)統(tǒng)一而有序的市場中才能正常形成。

　　3 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地價格體系

　　農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制土地制度改革開啟了中國土地制度改革的先聲，解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中責任和監(jiān)管效率的問題。但是，它在土地資源市場化，土地管理走向資源管理和資產(chǎn)管理相結(jié)合方面顯得有些落后。2004年修訂的《土地管理法》第43條規(guī)定，“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。從法規(guī)制度上嚴格地將農(nóng)村集體土地拒之于市場門外。我國的土地市場主要為國有建設(shè)用地市場，土地價格研究也主要是城鎮(zhèn)土地價格研究。

　　我國農(nóng)用地價格研究相對滯后。 國土資源部于2003年8月1日發(fā)布《農(nóng)用地分等規(guī)程》《農(nóng)用地定級規(guī)程》和《農(nóng)用地估價規(guī)程》以后，農(nóng)用地價格的系統(tǒng)研究成果才開始在全國各地通過試點地區(qū)研究零星出現(xiàn)。直到黨的十八屆三中全會提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，才開啟了集體土地入市改革。2014年中央一號文件中強調(diào)“加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度”。2015年全國人大常委會出臺《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣(市、區(qū))行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定》，試點允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市交易制度。2017年初，國土資源部配套印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場的試點方案》，同年8月國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點方案》，全國多個試點地區(qū)開始積極探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地的價格研究才廣泛開展。目前，我國土地評估的理論日趨完善，農(nóng)用地估價和集體建設(shè)用地估價尚處于探索階段。

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