摘要：本文以城市規(guī)劃為切入點，分析南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀及南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的問題，從公共利益、公眾參與、聽證制度、拆遷的程序法規(guī)、維護公民財產(chǎn)權等方面進行原因探討和對策分析，為城市規(guī)劃中公民權利的保障提供切實的路徑選擇。文章發(fā)表在《建筑界》上，是建筑職稱論文投稿發(fā)表范文，供同行參考。

　　論文關鍵詞 城市規(guī)劃 公民權利 路徑

　　城市規(guī)劃是政府調(diào)控城市空間資源、指導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益的重要公共政策之一。它涉及到城市生活的方方面面，公民在這一過程中擁有多項權利，如知情權、參與權、財產(chǎn)權和人身權等。規(guī)劃過程中的房屋拆遷，被拆遷人多在財力、權力及法律渠道上都很難與拆遷人或政府相抗衡，在拆遷中經(jīng)常作為弱勢群體而存在。因此，在城市規(guī)劃過程中，公民對于城市規(guī)劃的參與性以及城市規(guī)劃過程中切實保護好相關人的合法權利不受侵犯，使之合法權利得到有效的保障成為我們必須思考的現(xiàn)實問題。

　　一、南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的分析

　　(一)南寧市城市規(guī)劃的現(xiàn)狀

　　南寧，是中國走向東盟的前沿城市，在發(fā)展迅速的同時，其城市規(guī)劃也出了不少問題。其一是城市規(guī)劃的連續(xù)性和完整性不強。南寧市政府開發(fā)重點的快速轉變：瑯東商務區(qū)—相思湖片區(qū)—江南區(qū)—五象新區(qū)，通過南寧市城市規(guī)劃重心變遷的歷史，可以得知南寧的新區(qū)開發(fā)規(guī)劃沒有連續(xù)性和開發(fā)完善性，導致人力財力資源的浪費。二是公眾參與度不高。這方面雖然南寧市規(guī)劃局首創(chuàng)一種面向公眾服務的規(guī)劃信息發(fā)布平臺——南寧市城市規(guī)劃市民互動平臺，取得了不小的成績，但筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這一平臺地理位置市民較少熟知，并且其子系統(tǒng)信息缺乏豐富性，缺乏市民比較感興趣的規(guī)劃編制及執(zhí)行方面的相關環(huán)節(jié)，并且可觸屏的高技術平臺在市民了解過程中靈敏性不夠，對公民參與的實際性影響不大。三是公民財產(chǎn)權受到侵犯。《南寧市城市房屋拆遷估價機構確定辦法》里采取的是被拆遷人投票、抽簽或搖號的方式來確定拆遷估價機構，其中均是由城區(qū)拆遷辦來負責唱票、計票來公布結果，或者作為抽簽、搖號的監(jiān)督人，即可以看出政府還是作為估價機構確定的估價機構，可能會存在估價機構與相關部門形成利益共同體，這樣就有可能導致最后拆遷房屋價格評估制度的不科學合理，使得被拆遷人沒有獲得相應的等價物或補償。四是公民人身權得不到很好的保障。這多半是由強制拆遷和野蠻拆遷引起的。《條例》第二十七條對暴力及“五斷”行為進行了禁止，但在原舊條例下，2009年5月南寧市西關路的違法野蠻拆除的行徑及2009年8月望州路北二里23號廣西路橋一分公司的小區(qū)內(nèi)發(fā)生強拆流血事件等，都是城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的現(xiàn)實證明。盡管日前這種情況有所抑制，但是相關工作人員卻沒能夠及時轉變執(zhí)行的觀念及方式，傷害到公民人身權。

　　(二)南寧市城市規(guī)劃過程中侵犯公民權利的原因分析

　　1.公共利益的界定問題

　　無論是城市規(guī)劃還是其他政府政策，公共利益都涉及到相關法律的制定、執(zhí)行以及我們國民始終看重的一個視點，《條例》第一條，“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有權人的合法權利，制定本條例”，同時第八條列舉了六種情形屬于公共利益，但公共利益的范圍界定很難窮盡老百姓生活的方方面面，因而爭議還是會存在，這就給我們法律的適用性提出了考驗。一些商業(yè)開發(fā)在公共利益的隱衣下為牟取利益而披上合法征收的外衣。公共利益的范疇和邊界沒有明確的界定，給“什么是公共利益”的問題留下了相當廣闊的司法解釋空間，也給社會實踐留下了巨大的自由裁量空間。

　　2.政府管理的價值觀與目標取向偏差

　　城市管理者的思想認識水平對城市發(fā)展的很大的影響，我國對政績的考核，致使城市領導者在發(fā)展城市中，更加注重追求經(jīng)濟利益，在這樣的價值觀指引下，使得城市領導者在城市發(fā)展過程中的權力行使發(fā)生錯位。各屆政府認識不同，使城市規(guī)劃發(fā)展方向隨著政府的更迭而頻繁變化，這樣減弱了城市規(guī)劃的嚴肅性和控制作用。更者，相關執(zhí)權者不能很好地對城市發(fā)展出現(xiàn)的利益問題進行調(diào)整，出現(xiàn)了各種為爭奪利益暗箱操作的現(xiàn)象，諸如個人尋租、政治創(chuàng)租。

　　3.公權力的異化

　　盧梭的《社會契約論》：公權是人們?yōu)楸Ｕ虾痛龠M私權而設立的，公權力來源于民眾對私權及相應利益的讓渡。目前，我們的政府職能正面臨著由管理型向公共服務型政府的歷史性轉變，但官本位的意識還深刻存在某些部門或個人的觀念里，權力錯位，傾斜了公平正義的天平，出現(xiàn)“政府權力部門化，部門權力利益化，部門利益尋租化”的現(xiàn)象。面對一些開發(fā)商不公開的破壞和騷擾被拆遷用戶，地方的公檢法和政府部門表現(xiàn)出一種平靜的漠然，并沒有進行深入調(diào)查，這實際上就是一種默契的縱容，致使拆遷移民的利益被踐踏，得不到基本保護。

　　4.拆遷的程序不盡合理

　　我國尚沒有制定專門的城市拆遷行政程序法律法規(guī)。現(xiàn)有的有關程序方面的規(guī)定散見于《條例》、《城市房屋拆遷估價指導意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》等法律文件。行政機關行使權力的程序較多地由行政法規(guī)和規(guī)章來確定，不僅雜亂而且公民很難知曉。我們的拆遷程序也存在爭議：(1)國有土地使用權的收回和提供存在先后程序錯位的問題。政府在拆遷單位申請拆遷之前就確定供地方案，即是說政府在一定程度上單方面確定了國有土地使用權的決定。(2)在公共利益拆遷范圍之外的拆遷程序中，拆遷移民對拆遷過程的參與權、知情權和聽證權得不到保證。(3)行政救濟程序滯后。被拆遷移民對房屋拆遷補償簽訂的協(xié)議有異議而要求法院采取司法手段介入時，被拆遷的移民的房屋的處決還是沒有得到有效的法律保護，甚至有可能在打官司的同時被摧毀掉。

　　二、城市規(guī)劃過程中公民權利保障的路徑選擇

　　(一)加強城市規(guī)劃法治化及監(jiān)督管理

　　我國2008年施行的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，作為母法從法律層面上嚴格了各項規(guī)劃修改程序、各項監(jiān)督，強化了法律責任，是城鄉(xiāng)規(guī)劃綜合調(diào)控的重要依據(jù)，這是政府加強法治的一個表現(xiàn)。但基于城市規(guī)劃具有很強的地方性，立足城市規(guī)劃法治，要求一是提高行政法律意識，即提高行政管理者、行政執(zhí)法者和社會人員對《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關的行政法規(guī)的觀念和認同感;二是完善相關行政法律，通過規(guī)范完善的法律及嚴密的組織以確保依法行政、依法治城的實現(xiàn);三是加強行政法律的執(zhí)行力，促使各項活動在遵守法律的前提下進行，制止發(fā)生野蠻拆遷等行為。比如對于強制拆遷，要明確強制拆遷的內(nèi)容及程序，以規(guī)范執(zhí)行人員的行為。同時，必須重視建設各種完善的社會組織，提高社會監(jiān)督能力，鼓勵公眾參加各種社會組織，發(fā)揮其社會協(xié)調(diào)的功能，加強對政府管理行為的監(jiān)督。

　　(二)在城市規(guī)劃過程中為公眾參與提供制度化建設

　　在美國，通過直接修改授權法案促進公眾參與或者要求地方政府頒布促進公眾參與的地方性法案的形式，使得公眾參與的發(fā)展演變呈現(xiàn)出“州→地方”的趨勢。基于此，我們可以嘗試采用舉辦聽證會和組織討論小組，向商界、教育界及社會服務志愿小組進行咨詢，以及發(fā)電子郵件等形式征求居民的意見。再者，對于公眾意見的處置，應及時反饋。南寧市相關部門若是在城市規(guī)劃市民互動平臺設立的基礎上，細化整個規(guī)劃過程中涉及到公民利益自我維護等方面的途經(jīng)展示，并通過對公民參與行動的調(diào)查研究，提高公眾參與的積極性。在武漢，上網(wǎng)申報的規(guī)劃許可申請可涵蓋規(guī)劃局的所有職責范圍。市民只需要通過網(wǎng)站申報大廳填寫相關申請，就可即時納入規(guī)劃局內(nèi)部審批流程，還可對項目規(guī)劃進行評論，這一點也可以借鑒推行。

　　(三)完善城市規(guī)劃中的聽證制度

　　對完善城市房屋拆遷聽證的建議：第一，完善聽證相關立法，保障聽證權的行使。出臺與聽證程序相關的行政法規(guī)，比如拆遷相關部門制定切實可行的類似于房屋拆遷聽證工作辦法等操作性較強的工作規(guī)定。通過制定這樣的規(guī)范性文件，把城市房屋拆遷正式列入聽證的范圍，使公權力部門行政決策受到相應的合理的制約，通過法律強制性來保障相對人聽證權的行使。第二，促進聽證的執(zhí)行，使其形成一種機制。“頒發(fā)許可證應當舉行聽證”，聽取民眾意見的聽證制度在英美等國得到很大的重視，就我國的拆遷方面，地方拆遷管理部門組織應在頒發(fā)拆遷許可證、確定房屋拆遷補償金額以及拆遷裁決等其他涉及當事人重大利益時，組織相關利益人來進行聽證。為加強對拆遷相關利益人知情權、參與權的保障，拆遷聽證在項目規(guī)劃和立項階段可以思量其同時進行。對是否涉及公共利益建設項目全面審查，引入民主參與形式，慎重界定，形成聽證報告，以作為地方政府房屋拆遷主管部門做出拆遷決定的依據(jù)，防止聽證形式化。第三，設立回避制度，利害關系人不得主持聽證，更不得參與裁決。第四，設立裁決級別管轄和異地裁決制度，對于一些有政府參與的拆遷人，如城市建設投資公司，上級拆遷管理部門可以對其進行裁決，而對于在當?shù)貏萘Ρ容^強的開發(fā)商，則可以通過建立異地裁決制度來進行裁決，避免地方政府公權發(fā)生異化，帶來裁決不公從而引起公民人身權的受侵犯。

　　(四)完善房屋拆遷中公民財產(chǎn)權的保護制度

　　在對被拆遷房屋的價格評估方面，首先，保證房屋價格評估機構的獨立性與自主性，允許其根據(jù)市場需求自主進行評估，根據(jù)市場需求來調(diào)整補償價格。其次，估價標準和方法應市場化和科學化。房屋價格的評估，應綜合考慮各社會隱性因素、顯性因素及當時的市場價格，可以通過組織政府拆遷工作人員、被拆遷用戶及房地產(chǎn)商在一起，協(xié)商制定出一個以市場價為基準并且雙方都能認可的價格。再者，對公民權利受侵犯后的救濟也是一個值得思考的問題。政府需提高對公民信訪的重視程度，以相關規(guī)定來監(jiān)督促進政府相關人員妥善快速地解決信訪問題。而行政復議和訴訟都需要立法作為保障，明確的立法規(guī)定以及規(guī)范的程序設定，對于政府作為公權力的享有者，可能會利用職權上的高位來對抗公民的反擊，有很大的制約作用。同時公民在維權方面必須有一個合法合理的程序保護，在公民申請司法介入維權的時候，法院應該在房屋是否按時進行拆遷方面的裁定也應該有一個明確的評判標準，保證公民自我救濟得到有效地執(zhí)行，維護自身的財產(chǎn)權，避免公民因財產(chǎn)權受侵犯而采取比較極端的自我救助行為，傷害自身人身安全。另外，社會公共福利部門在救濟方面，也應發(fā)揮一定的作用，對于較為貧困的被拆遷公民，對于他們因拆遷可能引起的今后一定時間內(nèi)的生活問題，提供實實在在的幫助，讓處于城市底層的被拆遷用戶，能夠在社會的救濟下，感受到社會的關懷。

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