摘 要：為規(guī)范我國特許經(jīng)營項目的資格審查工作，認識目前資格審查存在的問題，通過介紹和分析發(fā)達國家和地區(qū)、發(fā)展中國家以及內(nèi)地典型資格預(yù)審做法，對不同國家和地區(qū)特許經(jīng)營項目資格預(yù)審的實踐進行了探討和評價，對國內(nèi)外特許經(jīng)營項目資格審查進行了比較分析。期望研究結(jié)論對于我國特許經(jīng)營項目進行資格預(yù)審具有借鑒和指導(dǎo)意義。

　　關(guān)鍵詞：特許經(jīng)營項目;資格預(yù)審;評審要素

　　潛在投資人投標(biāo)資格審查是政府特許經(jīng)營項目競爭性招標(biāo)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。各國或地區(qū)特許經(jīng)營項目資格預(yù)審的實踐不盡相同，但大體上可分為兩類：一是以歐美、澳大利亞、香港等為代表的發(fā)達國家和地區(qū)，這些國家和地區(qū)各種經(jīng)濟法律條件比較成熟，特許項目運作比較規(guī)范，政策透明度高，競爭有序，政府對項目投資方式管理也比較成熟，項目運作穩(wěn)定;二是以泰國、印度、菲律賓、土耳其等為代表的發(fā)展中國家，這些國家BOT方式引入時間較短，國內(nèi)有關(guān)法律、法規(guī)和配套條件需在實踐中不斷改進，項目實施尚不規(guī)范。中國作為發(fā)展中國家，自1984年開始實施基礎(chǔ)設(shè)施BOT方式以來，也進行了很多的實踐和摸索[1]。但不管是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在評審要素選擇、權(quán)重設(shè)置以及評審方法方面都積累了很多經(jīng)驗和教訓(xùn)，值得去分析、總結(jié)和借鑒。

　　1評審要素的選擇

　　1.1發(fā)達國家和地區(qū)。發(fā)達國家和地區(qū)應(yīng)用特許經(jīng)營模式的時間長、范圍廣，積累的項目經(jīng)驗很豐富。在評審要素選擇上的特點是，發(fā)達國家和地區(qū)一般采取靈活而又謹慎的態(tài)度，既要根據(jù)項目所在領(lǐng)域的不同進行評審要素的增減，又要避免選擇的要素增加項目資格審查的復(fù)雜性。例如，澳大利亞悉尼港灣隧道工程，由于對如何解決悉尼港灣的交通問題沒有預(yù)案，因此州政府增加“提出可以接受的解決方案”作為對私人企業(yè)的重要資格審查要素。最后，州政府確定“能夠提出可以接受的方案”、“進行全面的可行性研究”、“融資能力”作為主要的評審要素和中標(biāo)要求[1]。選擇的要素不多，但切合工程實際情況，有利于項目順利實施。概括地說，發(fā)達國家和地區(qū)選擇評審要素能夠根據(jù)項目特點進行調(diào)整，主要包括私營企業(yè)對政府目標(biāo)的滿足程度、財務(wù)能力、風(fēng)險安排、私營企業(yè)要求政府支持的程度、項目實施戰(zhàn)略和時間安排等。

　　1.2發(fā)展中國家和地區(qū)。相對發(fā)達國家和地區(qū)，發(fā)展中國家運用特許經(jīng)營模式時間較晚，項目投資管理也不規(guī)范，不同的項目選擇的評審要素差異較大。這主要是因為政府經(jīng)驗不足，本國與經(jīng)濟相關(guān)的立法不完善，市場的秩序和效率較差。在一些實施比較成功的特許項目中，政府要接受咨詢公司建議，借鑒發(fā)達國家通行做法來選擇評審要素，其主要目的就是彌補政府在管理和經(jīng)驗上缺陷。盡管不同發(fā)展中國家項目實踐時選擇的評審要素千差萬別，但至少有以下相同點：一是對項目風(fēng)險方案的審查不夠重視，導(dǎo)致政府要承擔(dān)較大風(fēng)險;二是基本上都把“財務(wù)能力”作為重要的考察要素，這主要是因為發(fā)展中國家將特許經(jīng)營當(dāng)成一種吸引外資的方式。但也有例外，如馬來西亞南北高速公路項目，該項目是發(fā)展中國家運用BOT模式的成功案例之一，除了要求投資人有類似項目經(jīng)驗以及相應(yīng)的技術(shù)和管理能力外，政府工程部還把利用本國私人資金的能力作為重要的資格審查要素。

　　1.3中國。為借鑒國際上開展特許經(jīng)營項目的經(jīng)驗，我國曾多次組織有關(guān)人員對印度、泰國、菲律賓、香港、澳大利亞等國家和地區(qū)的BOT項目政策導(dǎo)向、操作方式、管理辦法、經(jīng)驗教訓(xùn)等問題進行考察研究。這對我國特許經(jīng)營項目進行合理的評審要素選擇有促進作用，但作為發(fā)展中國家，我國不可能避免的出現(xiàn)一些其它發(fā)展中國家問題。主要是一些地方政府缺少開展特許經(jīng)營項目的經(jīng)驗，對國外經(jīng)驗盲目照搬，不能根據(jù)工程實際情況進行評審要素的取舍，特別是資格審查偏重財務(wù)能力、技術(shù)和管理能力，而忽視對投標(biāo)申請人進行信譽和抗風(fēng)險能力的考察。所以，在我國未來的特許經(jīng)營項目招標(biāo)中，政府應(yīng)充分發(fā)揮咨詢公司在信息、專業(yè)、管理、經(jīng)驗上的優(yōu)勢，根據(jù)項目靈活變通。

　　我國開展比較成功的一些項目多是依據(jù)國際慣例，聘請融資顧問、法律顧問和技術(shù)顧問對評審要素的選擇提供咨詢服務(wù)。例如北京市第十水廠A廠特許經(jīng)營招標(biāo)中，北京市政府按照國際慣例聘請大岳咨詢有限公司，選取投資或經(jīng)營類似項目經(jīng)驗、技術(shù)和管理能力、財務(wù)實力以及符合國家資質(zhì)管理一般規(guī)定等作為資格預(yù)審評審要素，避免了審查漏洞。

　　2評審要素權(quán)重的設(shè)置

　　2.1發(fā)達國家和地區(qū)。發(fā)達國家和地區(qū)采用特許經(jīng)營模式不僅僅考慮減輕政府財政負擔(dān)，更重視發(fā)揮私營部門在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營方面的優(yōu)勢，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營和使用效率。另外，從項目的資金籌措方式來看，發(fā)達國家和地區(qū)進行特許經(jīng)營項目一般首先注重國內(nèi)私人資金包括私人商業(yè)銀行機構(gòu)的投入，與通過國外商業(yè)銀行或國際金融組織進行融資并重。因此，發(fā)達國家和地區(qū)在資格評審時對投資人在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營方面的成功經(jīng)驗等要素賦予更多的權(quán)重，而財務(wù)方面則賦予國內(nèi)私人資金以及通過國外商業(yè)銀行或國際金融組織進行融資等要素更大的權(quán)重。這是發(fā)達國家和地區(qū)權(quán)重設(shè)置最顯著的特點。

　　當(dāng)項目面臨較大風(fēng)險時，風(fēng)險分配方案也會被賦予較大權(quán)重。這主要是因為發(fā)達國家各種經(jīng)濟法律條件比較成熟，項目運作比較規(guī)范，政策透明度高，競爭有序，這就為項目的成功打下了社會基礎(chǔ)。為此，政府必然要盡量減少對風(fēng)險的擔(dān)保，特別是對于大型項目面臨各種類型的風(fēng)險，此時風(fēng)險分配方案最大程度利好于政府的投資人最有優(yōu)勢通過資格審查和獲取特許經(jīng)營權(quán)。例如英法海底隧道項目，在分配方案中，英法兩國政府不提供任何外匯風(fēng)險擔(dān)保、通貨膨脹風(fēng)險擔(dān)保，而只是提供“無二次設(shè)施”擔(dān)保和給予項目公司商務(wù)自主權(quán)等，歐洲隧道公司要承擔(dān)海峽隧道的全部建設(shè)風(fēng)險。

　　2.2發(fā)展中國家和地區(qū)

　　發(fā)展中國家進行特許經(jīng)營項目基本上依靠外資的投入與發(fā)達國家在評審要素權(quán)重設(shè)置上有顯著的差異。

　　由于國內(nèi)建設(shè)資金短缺，發(fā)展中國家把特許經(jīng)營作為一種吸引外資的方式，以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴重滯后和資金匱乏的矛盾，所以在資格預(yù)審階段，政府非常重視投標(biāo)者的財務(wù)和融資能力(特別是有效利用外資)，賦予財務(wù)和融資能力較大權(quán)重。有時為了增加項目吸引力，達到吸引外資的目的，政府甚至不惜向投資者做出大量承諾。但是，這種對風(fēng)險的大包大攬會給以后項目實施遺留很多問題，反而影響項目的順利實施。發(fā)展中國家實施的一些成功項目中，如印度尼西亞收費公路投資項目和馬來西亞南北高速公路是項目權(quán)重設(shè)置比較成功的典型。

　　2.3中國。我國特許經(jīng)營項目招標(biāo)中對投標(biāo)人投標(biāo)資格要素權(quán)重的設(shè)置主要有三個特征：(1)中國作為發(fā)展中國家，同樣面臨基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后和資金匱乏的矛盾，所以權(quán)重設(shè)置上側(cè)重投標(biāo)人的融資能力，特別是外資項目利用外資的能力;(2)一些試點項目借鑒發(fā)達國家和國際通行做法，發(fā)揮咨詢公司在項目管理上的優(yōu)勢，根據(jù)項目實際情況設(shè)置其它評審要素的權(quán)重，項目實施較為成功;(3)由于經(jīng)驗不足，對工程實際情況和投標(biāo)人情況了解不夠，很多項目對評審要素的權(quán)重設(shè)置不合理，使資格審查的效果大打折扣。例如，成都自來水六廠B廠作為BOT試點項目，在權(quán)重設(shè)置上就存在不足。項目整個招標(biāo)過程是依照國際慣例規(guī)范化進行，項目評標(biāo)委員會選擇申請人的最低資格要求、財務(wù)能力、技術(shù)管理能力和業(yè)績等方面作為資格評審要素，但對聯(lián)營體成員公司信譽和抗風(fēng)險能力的考察不足，后來中標(biāo)人借故推遲簽訂特許協(xié)議，導(dǎo)致工期拖延，這就說明本次資格預(yù)審對信譽和抗風(fēng)險能力賦予的權(quán)重過低。

　　3評審方法的確定

　　3.1發(fā)達國家和地區(qū)。特許經(jīng)營項目的評審方法有很多，如“資格人—1”方法、超文本決定方法、模糊評判法以及日本的承包商資格的評審系統(tǒng)等。但發(fā)達國家和地區(qū)在進行評審時并不拘泥于這些方法，而是采用靈活而又審慎的方式。因為項目實際情況是千差萬別的，有些項目投資規(guī)模巨大，建設(shè)工期長，而且風(fēng)險是一般公司難以承受的;有些項目政府發(fā)起時可能連最起碼的方案都沒有;而有些項目本身就是由私人企業(yè)發(fā)出意向并向政府提出建議。發(fā)達國家和地區(qū)很多項目都是這些類型的，這時采用傳統(tǒng)的評審方法未必合理。因此，如果工程需要，評審方法會靈活變通，而且不排除通過談判方式。

　　以悉尼港灣海底隧道為例，政府發(fā)起該項目時對如何解決悉尼港灣的交通問題并沒有預(yù)案，因此政府以向私人企業(yè)發(fā)出建議邀請的方式進行公開招標(biāo)。澳大利亞最大的私人建設(shè)公司GRANSFIELD和日本的大型建設(shè)公司KU-MAGAI聯(lián)合提出了建設(shè)海底隧道的建議。由于海底隧道工程規(guī)模大，技術(shù)復(fù)雜，需要項目公司有很強的融資能力，而且事先沒有工程方案，能夠完成這樣工程的企業(yè)很少，所以政府并沒有采用傳統(tǒng)的資格審查辦法，而是以能夠提出可以接受的方案、進行全面的可行性研究的大型公司為中標(biāo)要求，資格審查和評標(biāo)工作同時完成。

　　3.2發(fā)展中國家和地區(qū)。發(fā)展中國家和地區(qū)的評審方法大多參考國際慣例，并結(jié)合本國情況進行。一些項目規(guī)模比較大，能夠勝任工程任務(wù)的投資人很少，所以常要借鑒發(fā)達國家通行做法，采用靈活而又審慎的方式，例如馬來西亞南北高速公路項目并沒有明顯的資格預(yù)審階段，而是把該項工作和評標(biāo)合并，進行復(fù)雜而漫長的談判。菲律賓在發(fā)展中國家中有一定的特殊性，國內(nèi)有專門的BOT投資的立法，還成立了國家BOT投資咨詢中心，聘請咨詢單位進行綜合評審也就成為該國特許經(jīng)營項目招標(biāo)的特色。

　　3.3中國。我國進行資格評審既參考國際做法，也借鑒發(fā)展中國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并接受國內(nèi)相關(guān)立法的調(diào)整。目前，應(yīng)用較多的確定合格投標(biāo)人的評審方法有強制性資格條件評審法和綜合評分法兩種。前者是招標(biāo)人對潛在投標(biāo)人的施工經(jīng)驗、財務(wù)能力、施工能力、管理能力和履約信譽等資格條件，制定強制性的量化標(biāo)準(zhǔn)，只有全部滿足強制性資格條件的潛在投標(biāo)人才可通過資格審查，評審結(jié)論分“通過”和“未通過”兩種。后者相對而言，由于引入權(quán)值的概念，評標(biāo)結(jié)果更具科學(xué)性，而且有利于發(fā)揮評標(biāo)專家的作用，可以有效防止超低價的不正當(dāng)競爭，具有更科學(xué)、更量化的優(yōu)點。招標(biāo)單位可以按照投標(biāo)申請人得分高低排列名次，然后再用綜合評價技術(shù)評分，減少主觀因素的評判。

　　4對我國特許經(jīng)營項目招標(biāo)資格審查的建議

　　通過對比分析可知，目前我國運用特許經(jīng)營模式的法律環(huán)境和投資環(huán)境不健全，市場的秩序與效率都比不上發(fā)達國家，這直接影響了資格預(yù)審環(huán)節(jié)的做法和管理。國家和各級地方政府應(yīng)當(dāng)要充分認識資格預(yù)審的重要性，為了能盡快將特許經(jīng)營項目管理跟國際接軌，提高我國特許經(jīng)營項目的成功率，建議(1)在特許經(jīng)營項目招標(biāo)前研究選擇招標(biāo)的評審要素，應(yīng)能夠根據(jù)項目特點借鑒發(fā)達國家通行做法進行變通和調(diào)整。(2)評審方法應(yīng)根據(jù)國家和地方實際需要及項目的實際情況而定。如果項目需要，聘請咨詢單位也可通過談判方式進行資格審查，或者資格審查與評標(biāo)同時完成，多借鑒發(fā)達國家做法，使資格評審方法具有一定的靈活性。

　　另外，除了我們要不斷改進現(xiàn)有資格預(yù)審環(huán)節(jié)，借鑒國際通用的特許經(jīng)營項目資格審查的專門管理制度和規(guī)范的操作程序，發(fā)揮資格預(yù)審事前控制作用外，還要盡快建立一定的符合國際慣例的投資環(huán)境，特別應(yīng)當(dāng)有專門的BOT法律法規(guī)體系，組織建立從事BOT的專業(yè)咨詢機構(gòu)，培養(yǎng)相應(yīng)的專業(yè)人才，不斷擴充和健全特許經(jīng)營項目招投標(biāo)市場隊伍，以保證特許工程項目招標(biāo)順利進行。

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　　【基金項目】 福建省科技廳科技計劃項目，項目編號：2008F3072