摘 要：新舊動能轉換作為重要的國家戰略，必須以創新創業人才作為支撐。基于轉型經濟理論，以政策工具類型及創新創業人才開發為主設計二維分析框架，對近3年各部委及湖北省出臺的涉及新舊動能轉換、創新創業人才開發的相關政策進行內容分析，對應X-Y維不同側重的政策設計框架提供優化路徑，從而提升政策工具使用的針對性、操作性、有效性，對于優化創新創業人才體制機制、推動新舊動能轉換具有指導作用。

　　關鍵詞：新舊動能轉換;創新創業;人才政策;內容分析

　　0 引言

　　當前，我國正處在新舊動能轉換發展戰略踐行的關鍵時期。新興產業因其巨大的市場潛力、高效的成果產出、豐厚的利潤回報、飛速的技術創新為經濟發展注入新動能;傳統產業響應號召轉型升級，解決結構性矛盾、提升產品附加值，也是動能轉換的應有之義。然而新興產業迭代日新月異，不確定性強;傳統產業能耗大、可持續發展性不高。在一項實證研究中，我國22個制造業行業僅有不到七分之一處于全球產業鏈和價值鏈的中高端。先進基礎工藝和產品技術基礎的缺失使得傳統產業轉型升級的核心技術難以突破，新興產業培育發展也缺乏科技創新的智力基礎。如何助力新興產業發展、延續傳統產業價值、突破產業轉型升級壁壘、實現新舊產業耦合發展，關鍵還在于解決產業轉型升級的智力需求與現有人才結構不匹配的問題，亦即做實做強創新創業人才的有力支撐。人才失衡引發的市場失靈需要政府力量調節，新舊動能轉換情境也要求政府干預引導，以打造優質全面的創新創業人才儲備。為強化新舊動能轉換的人才隊伍建設，國家先后出臺《關于深化人才發展體制機制改革的意見》《國家中長期人才發展規劃綱要(2010—2020)》等文件，優化用人環境、提升用人福利、完善用人機制。然而創新創業人才環境存在新舊動能轉換情境下創新創業人才鏈與創新鏈、產業鏈、價值鏈銜接錯位、人才資源與區域發展技術需求對接錯位、人才政策工具應用與新舊動能轉換人才發展要求連接錯位。現有人才政策研究涵蓋了不同地域、行業、情境等的內容分析，一定程度上明確了特殊情境下各地區、行業內創新創業人才政策的缺失與不足，但時間、區域、背景仍存在差異。要完善創新創業人才政策體系，實現創新創業人才隊伍崗位自由流動、成果自由轉換、創意自由迸發，必須進一步明確研究對象，厘清面向新舊動能轉換的人才政策變革中的不足與缺失，從而解決實際問題。

　　1 理論框架

　　1.1 轉型經濟

　　從轉型經濟的結構視角出發，作為“內力”的企業技術提升引發產業轉換升級，作為“外力”的政府調控手段延伸產業價值鏈，促進產業價值創造。轉型經濟理論構建了通過知識、技術、管理維持、推動、更新產業發展的理論框架，同時對國民的創造性、技術能力、管理能力提出更高的要求。新舊動能轉換催生的產業結構調整勢必重塑創新創業人才需求結構;創新創業人才結構的構成和質量又關系到產業結構的優化升級。作為新舊動能轉換的核心要素，新興產業高端人才供給不足、人才結構單一;傳統產業人才創新能力不足、勞動力要素流通不暢，共同制約了新舊動能轉換進程。因而，根據轉型經濟理論，人力資本的開發和積累及其規模效應對新舊動能轉換成效舉足輕重。

　　1.2 政策工具二維分析矩陣

　　學界普遍認同政策工具包括管制、引導、調控、分配四種功能。具體到人才政策工具，現有研究基于國內實證分析基已證實人才政策工具對創新創業人才開發具有引導及補償作用。胡威基于北上浙三地的人才政策實證研究得出現有政策彈性小、擴散能力低、訴求響應慢的問題;孟凡坤等基于我國14個城市的人才政策梳理強調現有政策設置仍存在落實效率不高、政策效益發展性不強、高層次人才吸引力不夠、持續性福利跟進不多的問題，難以彌補人口紅利缺失;楊小微基于貴州產業升級現狀，強調更新人才政策以滿足新舊動能轉換下高新人才需求，提出包括人才引進、激勵、評價、部署等方面的政策優化機制。為實現現有人才政策的改進和完善，還需對現有政策做出更全面細致的分析，厘清問題進而提出解決機制。

　　2 數據來源與研究方法

　　2.1 數據來源

　　考慮到政策分析的銜接性、針對性、代表性，本研究所選取的政策文本均來源于2017-2019年度官方公開文件，包括國家級、湖北省、武漢市各部門出臺的涉及新舊動能轉換、創新創業人才的相關政策。中部湖北、湖北武漢在新舊動能轉換情境下的創新創業人才發展方面有極大的研究潛力：一是“湖北力量”在中部崛起戰略中的重要地位，以結構高級化、產業高端化、生產高效化為導向，在新舊動能轉換工作中成效卓著;二是湖北作為教育重鎮、人才大省，創新創業人才總量可觀，然而依舊存在結構失衡問題，關系到新舊動能轉換的持續性、完善性。基于此，本研究的政策文本來源應當符合研究需要，結合內容梳理出近3年共34份相關文件，部分如表1所示。

　　2.2 研究方法

　　2.2.1 X維-政策工具類型維度

　　本文采用Rothwell提出的政策工具分析框架，將供給型、環境型、需求型工具作為X維衡量尺度。供給型工具強調通過供給側改革加大投入，改善人才相關的供需情況，直接推動創新創業人才發展。環境型工具強調通過間接或抽象政策手段構建良性的創新創業人才發展環境并以此發揮其蝴蝶效應、群體效應的積極影響。需求型工具強調通過需求側改革激發現有人才市場內生性動力，帶動人才事業成為“引進來”“牽起手”的協同發展模式。

　　2.2.2 Y維-創新創業人才開發維度

　　人才作為具備創造性的個體，能一定時期內通過一定的知識或技能，在勞動過程中為社會發展作出積極的貢獻。創新創業人才政策，代表了特定時期政府部門出臺并實施的有利于創新創業人才吸引、培養、使用、留駐等一系列工作部署。因而本研究中亦將創新創業人才政策縱向分為人才吸納、培養、開發、留駐四個維度。二維影響效應合成結構如圖1所示。

　　2.3 內容分析

　　基于收集到的政策文件，在Nvivo11Plus中對所有的案例文本進行逐句閱讀，并對政策文本進行編碼，梳理具體政策條款反映的主題，對概念進行整合并形成政策文本的類型范疇。

　　2.3.1 詞頻聚類分析

　　利用Nvivo11Plus對政策進行詞頻統計生成詞匯云，如圖2所示，按字號的大小、深淺反映出詞語出現頻率的高低。“創業、創新、政策、人才、服務、產業、轉換”等突出顯示代表其在政策原文中出現頻率高，即本文所選用的政策基本滿足新舊動能轉換情境下人才建設的研究需要。利用Nvivo11Plus對政策文本進行高頻詞聚類分析生成樹形圖，如圖3所示。前100個高頻詞具備明顯的屬性差異，從左至右可進一步提取出“保障”“財稅”“服務”“資源”“管理”“科研”“培育”等創新創業人才管理概念，為政策文本編碼提供分類基礎。參照Pearson相關系數法衡量高頻詞相關性，分別設定“0.6-0.8”、“0.8-1.0”的強相關、極強相關參數閾值，符合相關條件的高頻詞間相互聯結，如圖4、圖5所示。例如“創新-知識-產業-科技-科研-高校-人才”等詞匯群組，一方面由聚類分析圖可知以上高頻詞按其類型差異分屬于不同概念組，另一方面相關性聯結通路則反映出政策作用于創新創業人才開發的邏輯聯系及側重方面，因而將高頻詞聚類分析結果分別與政策工具類型及人才開發階段結合，生成X-Y政策分析框架。

　　2.3.2 X維度編碼

　　將34份原始政策文件按基本政策工具維度分類，經過層層提取核心概念共形成三類12層概念框架，Nvivo11Plus各級框架節點如表2所示。

　　2.3.3 Y維度編碼

　　對以上34份新舊轉換政策文本按創新創業人才開發研究維度分類，通過對條款的梳理共劃分為四類16層，Nvivo11Plus各級框架節點如表3所示。

　　2.3.4 單一維度編碼

　　為便于統計分析，以“政策編號-政策類型-政策條款”形式對有效政策條款進行數字編碼整理。其中“政策類型”以Y維度政策分類為例：

　　第一類為新舊動能轉換中的創新創業人才規模需求。包括針對海外來華人士、海歸華裔華僑、北上港澳臺胞、返鄉創業軍農、自主創業學生等創新創業儲備的吸引措施(編碼1);針對人才驛站搭建的創新創業場地提供、數據庫開放共享、關聯崗位增設等措施(編碼2);針對人才財稅便利的稅收優惠、財政扶持、補助激勵，統籌規劃新舊動能轉換專項引導基金等措施(編碼3);針對人才氛圍營建的政策引導宣傳、解讀推廣等措施(編碼4)。

　　第二類為新舊動能轉換中的創新創業人才培育需求。包括基于新興行業需求提升人才培訓的目的性、專業性、實用性(編碼5);優化現有的培訓平臺，構建專業化的職業實訓基地，打造開放式的眾創空間，推動創業孵化基地成型(編碼6);強調產學研等融合，實現主體共建完善，教學對接產業發展，聯動滿足產業需求(編碼7);發放重點人群接受新業態新技術的培訓補貼等(編碼8)。

　　第三類為新舊動能轉換中的創新創業人才開發需求。包括完善人員編制管理，健全績效職稱考評，放寬用人自主權等(編碼9);涉及到用工過程中人才的權益護航(編碼10);涉及到完善分配制度、加快成果轉化、加大財稅支持、營造愛才氛圍等(編碼11);完善就業風險管控機制、提高信息化治理水平、搭建資源對接平臺等(編碼12)。

　　第四類針對新舊動能轉換中人才留駐需求。包括基于五險一金的基礎上完善社保醫保，延長基礎保障鏈條(編碼13);提升服務質量和效果同時簡化手續和流程，實現管理和辦理的雙向便利(編碼14);提升人才留駐信心，對人才進行多渠道分流安置(編碼15);提升對重點人才的吸引力，發放獎勵補貼、場地供給、政策優惠等實際福利等(編碼16)。由于政策文本量較大，部分分類編碼過程如表4所示。

　　同理對X維進行相應編碼，基于對X-Y維度下創新創業人才政策工具內容整理，Nvivo11Plus節點統計矩陣如圖6所示。

　　供給型工具使用頻次最高(共118條，占比44.7%)，創新創業人才培養作為提升人才供應最有效的方式在政策工具使用上體現得最為明顯，但針對人才的公共服務提供和人才應用基礎設施建設方面投入不夠，具體表現為服務要求籠統、缺乏統一標準、基建響應滯后等問題。另一方面，供給型政策工具整體而言措施重復率較高，部分政策設計仍然流于形式，指向性不強以及仍存在補貼陽奉陰違、稅收明輕暗重、扶持姍姍來遲、服務差強人意等口惠而實不至的問題。

　　環境型工具使用頻次次之(共90條，占比34.1%)，現有的環境型工具過度集中于人才效用開發，在人才吸納和人才培養方面表現松弛，在吸引人才留駐的問題上表現更為薄弱，因此面對吸引海外人才回流、轉變大眾對新興專業培育認知、現有合作人才留駐等情景時環境型工具的政策吸引力相對較弱。另外環境型工具存在部分政策設計頭重腳輕的問題，缺乏可操作性的具體措施。

　　需求型工具使用頻次最低(僅56條，占比21.2%)，創新創業人才引進方面和創新創業人才留駐方面的政策與需求型政策重合度相對較高，本質上體現了相關部門對人才質量發展的持續性關注和要求。然而現有的需求型工具，一是總量相對不足，影響力相對弱;二是內容相對狹窄，重點仍放在人才的“開源節流”;三是引進相對失衡，規模上“量”的突破難以解決專業結構不合理引發的“質”的問題。

　　3 結論與建議

　　基于供給型工具，供給型工具的高占比體現了政府部門對人才源的重視，該類型政策重心仍應關注人才培養，尤其是厘清不同類型人才的培養機制。在此基礎上確保資金投入、積極響應需求、提升服務質量，夯實人才發展基礎。另一方面完善全過程政府工作責任制也勢在必行。首先是政策設計階段強調針對性、有效性，嚴厲杜絕各級部門敷衍了事;其次是政策實施階段分解任務責任并落實到個人，以保障政策施行完成度;最后是政策成果交付階段落實成果質量及效益，明確責任人及問責機制。

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