摘要:社會保障也有度的問題，社會保障若過于濃厚，農民從社會保障中得到的好處越多，他們就會減少勞動供給，產(chǎn)生一種惰性心理，只等著社會的補助，而自己不去勞動，導致社會和經(jīng)濟效率的損失，國家財政負擔過重。所以社會保障的實施過程中一定要設法引導農民產(chǎn)生自我保障的意識，幫助他們實現(xiàn)自我保障，把集體保障作為輔助方面。務必要處理好“養(yǎng)窮人”與“養(yǎng)懶人”之間的關系。因此，農村的社會保障制度必須要制訂一個適度的保障標準，即社會保障的均衡點。

　　關鍵詞：社會保障農村社會保障貧困地區(qū)

　　社會保障是一國政府為全體國民(無論是在城市還是在農村)因各種原因失去收入來源而生活貧困時，向他們提供的生活保障。建立農村社會保障體系，不能不考慮到我國的地區(qū)差異。我國貧困地區(qū)人口比重大，經(jīng)濟發(fā)展程度相對較低，而且集中了我國大部分的貧困人口，建立社會保障體系的任務更艱巨，貧困農村社會發(fā)展中的問題更為突出，建立社會保障體系的緊迫性更為明顯。我國目前正在建立的社會保障制度主要限于城鎮(zhèn)地區(qū)，盡管從1991年開始已經(jīng)在發(fā)達的農村地區(qū)進行了商業(yè)性的社會保障制度改革試點，但真正意義上的社會保障制度在農村地區(qū)仍是一個空白。我國現(xiàn)在仍然是一個農業(yè)大國，建立較為完善的農村社會保障，其迫切性及意義不亞于城鎮(zhèn)的社會保障。

　　一、貧困地區(qū)農村社會保障的現(xiàn)狀

　　建國50多年來，我國部分農村地區(qū)建立了一些初步的社會保障制度，對于保障人民生活安定，調動廣大農民的積極性，都曾發(fā)揮過極為重要的作用。部分地區(qū)解決了部分群眾“老有所醫(yī)，老有所養(yǎng)”的問題。但是，由于它是在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，在自給自足自然經(jīng)濟的基礎上逐步形成和發(fā)展的，隨著農村社會經(jīng)濟的發(fā)展和改革開放的推進，它對農村社會發(fā)展的保障功能，卻沒有很好地發(fā)揮出來，存在多方面的弊端和問題。

　　(一)范圍小，覆蓋面窄

　　1994年，建立社會保障網(wǎng)絡的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖達14854個，卻僅占全國鄉(xiāng)

　　鎮(zhèn)總數(shù)的31，建立社會保障基金會的村委會僅占24%。沒有建立社會保障機構的地區(qū)，盡管集體也以公益金和合作醫(yī)療基金的形式向農民收取社會保障費用，但由于個人繳納的公益金只是贍養(yǎng)無兒無女的孤寡老人，社會供給性差，而且使用缺乏有效的監(jiān)督和約束，農民沒有積極性。而且大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私有企業(yè)以及農村勞動力就業(yè)的國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、三資企業(yè)對農村勞動者的社會保障基本上是空白。這種情況，使國家無法對農村勞動者提供基本的生活保障，極不適應多種所有制并存的格局。

　　(二)保障水平低下

　　由于我國農村經(jīng)濟長期處于極低的發(fā)展水平，農民可自由支配的收入也極其有限，所以他們用于社會保障方面的消費，也只能是一種低水平的社會保障。例如，自1992年開始在全國推行的農村社會養(yǎng)老保險制度，盡管民政部門和政府其他部門投入了相當大的精力，但距離農民最基本的養(yǎng)老需求的滿足尚有相當距離。農村的醫(yī)療保障制度也基本上處于同樣的境地。農民很多情況下都陷入缺醫(yī)少藥、療費昂貴、毫無醫(yī)療保障的窘境，社會保障無論是范國還是標準都是很低的。有調查顯示，占人口80的農村居民，僅享受社會保障的11，可見保障水平之低。

　　(三)社會化程度低

　　目前，在我國農村推行的各種社會保障制度從嚴格意義上說都不是真正的社會保障，而僅僅屬于社區(qū)保障。農村以養(yǎng)老、醫(yī)療為重點的社會保障工作僅在小范圍內實行。沒有在全國范圍內大面積推廣，社會保障基金調劑范圍小，在如何確定福利水平與經(jīng)濟發(fā)展的關系方面國家沒有一個具有法律意義上的數(shù)量規(guī)定。全國雖有1100個縣開辦養(yǎng)老保險，但參加人口只占總人口的10，積極推行的農村合作醫(yī)療制度雖然解決部分群眾“病有所醫(yī)”的問題，但是沒有從根本上解決農村人口在保健醫(yī)療問題上對集體的依附關系，醫(yī)療保障只是社區(qū)化，而不是社會化。一般說來，經(jīng)濟較發(fā)達的東部農村地區(qū)，農村社會保障水平亦較高，而經(jīng)濟不發(fā)達的西部地區(qū)，則集中了我國大多數(shù)貧困人口，許多人連溫飽還未解決，農村社會保障水平仍然很低。另外，農村地區(qū)各社會保障項目發(fā)展不平衡，大部分地區(qū)的農村社會保障項目不全，而且各項目間缺乏有機聯(lián)系，構不成整體優(yōu)勢。

　　(四)資金來源不盡合理

　　目前，我國社會保障資金來源是以農民個人激納為主，集體次之，國家為補充。這使國家和集體所體現(xiàn)的社會責任過小，不僅造成了資金來源的不足，降低了保障標準，而且也影響了農村參加養(yǎng)老和醫(yī)療等保障的積極性，加大了保障工作的難度。所以我國應盡快改變目前這種資金來源方式，尋找適合我國貧困地區(qū)實際情況的多渠道的來源方式。

　　(五)立法不健全，管理不夠科學與規(guī)范

　　首先，管理體制不順，表現(xiàn)為政出多門，管理多頭。民政部門、計生委、基金會、壽險公司等機構涉及了農村社會保障，導致相互扯皮，辦事效率低下的狀況。其次，有些地方的管理規(guī)章制度不健全，難以保證農村社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。再次，國內尚未立法，使農村社會保障工作無法可依，由于多家分割，條塊分割，職權不分，缺乏監(jiān)督，使本來已經(jīng)夠亂的管理體制更加混亂。

　　二、貧困地區(qū)農村社會保障問題的成因

　　(一)貧困地區(qū)的農村人口比重較大

　　貧困地區(qū)城市化僅為20左右，低于全國20個百分點，這使農村人口占總人口的比重遠高于我國其他地區(qū)。而且由于貧困農村城鄉(xiāng)非農經(jīng)濟不發(fā)達，廣大農村人口又大多積淀在農業(yè)領域。1999年，我國農村第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員占總就業(yè)人員的比重高達63.7，而其它產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員的比例又遠遠低于其他地區(qū)。農村人口比例大，農業(yè)從業(yè)人員比重高，那么建立農村社會保障體系的任務和負擔重，這是顯而易見的。

　　(二)農民收入水平低下

　　貧困地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展水平低，貧困面大，貧困率高，無論是城鎮(zhèn)居民還是農村居民，其人均可支配收入遠遠低于其他地區(qū)。另外，貧困地區(qū)農業(yè)產(chǎn)值水平低，農民人均收入水平低，加上非農產(chǎn)業(yè)落后，農民從事非農產(chǎn)業(yè)擴大收入的機會也很有限。大部分地區(qū)的居民收入還處于維持生計水平的狀態(tài)。收入的低下使他們維持基本生活都很困難,根本不會考慮社會保障的問題。所以，農民收入低會嚴重制約其對加入社會保障網(wǎng)的積極性。在當前這種情況下，要農民自己出一部分錢，無疑還是一個不小的負擔。

　　(三)政府財政困難大

　　由于一系列原因，貧困地區(qū)各級政府的財政困難較大。以1998年的統(tǒng)計資料為例，西部11個省區(qū)市財政收入共868.58億元，財政支出則高達1678.21億元，收支相抵，赤字為809.63億元，財政赤字為當年財政收入的93。分省區(qū)看，則各個省區(qū)市都有赤字。而東部地區(qū)地方財政既能辦大事，又能有節(jié)余，并且還有潛力可挖，西部則支出不大，赤字不小，暫時也沒有多大的潛力可挖。如果在現(xiàn)有財力的基礎上再增加大筆的建立社會保障體系支出，地方財政可謂是雪上加霜。

　　很顯然，貧困農村經(jīng)濟實力薄弱，三農問題突出，地方財力又很有限。而建立社會保障體系從總量上看首先是大筆的、而且是持續(xù)的支出，然后才是持續(xù)的受益。它的財政支付能力和農民的經(jīng)濟承載力的困難是問題的核心。解決支出的問題在先，辦成好事的收獲在后。解決社會發(fā)展中的各種矛盾和問題在先，形成良性循環(huán)在后。這是對在此地區(qū)建立農村社會保障體系的難題所做的基本估計。

　　三、建立貧困地區(qū)農村社會保障的重要性

　　建立和完善貧困地區(qū)農村社會保障制度是健全和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的必然要求，是實現(xiàn)對國民收入再分配、矯正收入分配市場失靈的有力手段，是促進社會公平和維護社會穩(wěn)定的重要措施。

　　(一)建立貧困地區(qū)農村社會保障是維護農村社會穩(wěn)定和促進農村經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求

　　作為社會主義的市場經(jīng)濟，實現(xiàn)共同富裕是不可動搖的目標，對于貧困地區(qū)的農村尤其如此。因此我們必須注意防止兩極分化，主要是防止城鄉(xiāng)分化和農村內部分化。要防止兩極分化，建立完善的社會保障體系便是一個重要的措施。社會保障可以在高收入和低收入之間進行分配，使整個社會收入趨于公平，這不僅可以保障老、弱、病、殘等農民的基本生活，而且也促進了農村社會穩(wěn)定。健全的社會保障制度不僅是農村社會的“穩(wěn)定器”，而且是經(jīng)濟運行的“穩(wěn)定器”。

　　(二)建立貧困地區(qū)農村社會保障符合利益對等原則和稅收公平原則

　　從農民的角度看，他們不僅以上繳各種費稅直接為國家財政做出貢獻，而且還通過工農業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式間接為國家積累了大量的財政資金，且這種積累方式目前還在持續(xù)。按照利益對等的原則，政府以財政資金向社會提供服務及公共產(chǎn)品，作為這些服務及公共產(chǎn)品的受益者應該包括所有向政府上交稅費的人。社會保障實際上就是政府向國民提供的一種公共產(chǎn)品，與城鎮(zhèn)居民一樣，農民應該是享有社會保障的主體。稅收公平原則的標準之一就是根據(jù)受益的多少，即享受到政府提供的服務水平，一般而言，多享受服務者多交稅，反之則少交稅，但無論如何納稅人都應在不同程度上享受到政府的服務。因此在農村建立社會保障制度也符合稅收公平的原則。

　　(三)建立貧困地區(qū)農村社會保障是貫徹以人為本，應對人口老化，提高人口素質的重要條件

　　計劃生育是我國的一項基本國策，執(zhí)行這一國策的難點在貧困地區(qū)的農村。在農村社會保障欠缺的情況下，除了土地，養(yǎng)兒防老是農民生活保障的第二道防線。農村老年人在年輕時，其全部收入投入家庭，主要是子女養(yǎng)育上，當其年老時只能由子女尤其是兒子來贍養(yǎng)。在這種社會存在下，要改變幾千年來在儒家傳統(tǒng)文化中形成的“多子多福”、“養(yǎng)兒防老”的生育觀念，是非常困難的。何況，我國已明文規(guī)定“子女有贍養(yǎng)父母的義務。”可見，只有建立健全了農村社會保障制度，使老年人“老有所養(yǎng)，老有所用”，逐步淡化傳統(tǒng)觀念才成為可能。

　　隨著改革開放后農村青壯年勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”增多、“3859”部隊成為農村主力的情況日益突出，因此農村養(yǎng)老壓力將十分沉重，未雨綢繆是智者的選擇，對于國家也是這樣，健全農村社會保障制度，才有可能度過這段危險時期。

　　我們常說要提高全民素質，全民素質主要是指身體素質和文化素質，而農村醫(yī)療保障的缺乏嚴重威脅著農村人口的身體健康。在貧困地區(qū)的農村，有不計其數(shù)的農民不是因為醫(yī)療設施不健全便是因為昂貴的醫(yī)療費用而耽誤了病情。社會保障是一個寬泛的概念，它既保障公民的生存權，也保障公民的發(fā)展權，后者主要是指保障公民受教育的權利。據(jù)統(tǒng)計，“八五”期間，我國1.45億失學兒童中，絕大部分分布在中國的貧困地區(qū)。要改變這諸多情況，建立健全農村社會保障制度是非常重要的。

　　(四)建立貧困地區(qū)農村社會保障有利于刺激消費，擴大內需

　　啟動內需，一個重要的出路就是啟動廣大的農村市場。中國是農業(yè)大國，農村人口占大多數(shù)，農村市場是非常可觀的。但是當前農民消費水平比較低，據(jù)調查，1997年全國農村居民平均每百戶僅擁有電冰箱8.49臺，彩電27.32臺，洗衣機21.87臺，摩托車10.89輛。沒有社會保障的農民希望為自己和家人的生老病死積攢下足夠的錢，為自己孩子的成長和教育積攢基礎，這樣就抑制了他們對高水平的消費。農民每年增加為數(shù)不多的收入很大部分會沉淀到儲蓄中去，很多研究顯示，中國農村居民的邊際消費傾向要遠小于城市居民。所以沒有社會保障的配合，只通過提高農民收入水平、減輕農民負擔和向農村提供合適的產(chǎn)品并不一定就能取得理想的啟動農村需求的效果。

　　四、建立貧困地區(qū)農村社會保障的對策

　　我國貧困地區(qū)農村社會保障制度因經(jīng)濟體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的建立而面臨新的任務。我國計劃生育政策的實施、家庭結構的變化、人口老齡化以及農業(yè)現(xiàn)代化、農村工業(yè)化、農村城市化的趨勢等客觀現(xiàn)實情況，以及過去搞的社區(qū)型社會保障的夭折，迫使我們必須建立起中國貧困地區(qū)農村社會保障制度。這對我們既是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，又是一個很好的機遇。建立貧困地區(qū)農村社會保障制度必須立足我國貧困地區(qū)的基本國情，即人口多，底子薄，經(jīng)濟落后，地區(qū)發(fā)展不平衡。我國目前城鎮(zhèn)職工社會保險的做法和國際社會保障經(jīng)驗，都不能很好地解決我國農村社會保障問題。按通用的社會保障方式，即按嚴格的收入比例、嚴格的時間和地點、嚴格的投保年齡建立起一種規(guī)范的管理辦法，在我國貧困地區(qū)的農村相當長的時間內是難以做到的。因此，建立我國貧困地區(qū)農村社會保障制度的指導思想是：從農村實際出發(fā)，堅持以保障農民的基本生活為目的，借鑒我國城市和國外社會保障的經(jīng)驗和教訓，以農民自我保障為主，自助為主與互濟為輔相結合，社會基本保障與家庭保障、集體保障、企業(yè)保障相結合，實現(xiàn)全方位的社會保障。建立一個包括養(yǎng)老保險，醫(yī)療保險，工傷保險，社會福利、社會救濟和生育等全方位的、城鄉(xiāng)一體的有中國特色的社會保障體系，使農村勞動者和全體農民在面臨年老、疾病、生育、喪失勞動能力以及其他諸困難時，能夠得到最基本的生活保障，能享有老有所養(yǎng)，病有所醫(yī)。

　　(一)加大投入，擴大社會保障覆蓋面

　　覆蓋面是反映勞動者消除生、老、病、死、傷、殘的后顧之憂，生活于有安定感的網(wǎng)絡之內的比例數(shù)。覆蓋面越高，社會越穩(wěn)定，我國社會保障城鄉(xiāng)的差別很大，農村社會保障覆蓋面和社會保障水平都很低。作為一個農業(yè)大國，我們必須重視農村社會保障的發(fā)展，擴大農村社會保障覆蓋面。這樣就需要政府和有關部門加大資金、技術和精力的投入，建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、教育、生育等在內的全面的保障制度。

　　(二)采取各種措施加速農村經(jīng)濟發(fā)展，從而提高社會保障水平

　　社會保障基金的多少直接受經(jīng)濟發(fā)展的制約，社會保障水平的提高必然要依賴經(jīng)濟的發(fā)展。因此，健全和完善農村社會保障體系的根本，在于加速農村經(jīng)濟的發(fā)展，我國的經(jīng)濟不夠發(fā)達，這就要求我們全力發(fā)展經(jīng)濟，同時要求我們在建立農村社會保障體系時，保障水平不能要求過高。

　　(三)從實際出發(fā)，因地制宜，按步驟分期實施

　　一般地區(qū)，先從養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險入手，創(chuàng)造條件逐步展開。經(jīng)濟貧困地區(qū)，根據(jù)貧困地區(qū)農村的實際情況，要把社會保險與救濟救災工作統(tǒng)一起來，鼓勵每一位農民參加社會保險，尤其要扶持貧困戶參加社會保險，提高他們戰(zhàn)勝災害、脫貧致富的能力。保障范圍由小到大，項目由低到高。逐漸從社區(qū)化的保障制度中走出來，建立全國范圍的社會化的保障制度。總之，開展農村社會保障工作要順應農民的要求，尊重農民的感情，留有余地，循序漸進，以適應當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和群眾心理上、物質上的承受能力。

　　(四)多渠道籌措社會保障資金

　　要給我國貧困地區(qū)的農民建立社會保障制度，無疑需要巨額的資金投入。因此，建設貧困地區(qū)農村社會保障體系，首先要求國家投入資金。由于我國貧困地區(qū)農村人口多，國家財力有限，單一依靠國家財政來開展社會保障工作，是極不現(xiàn)實的。這就需要我們多種形式籌措資金。如，通過有關政策來大力發(fā)展集體經(jīng)濟，來強化農村集體對保障資金的投入，采取政府積極引導和農村自愿相結合的原則，在一定范圍內推行強制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄，建立個人賬戶，不論集體補助多少連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農民既有安全感又有自主感，從而充分調動廣大農民參加社會保險的積極性，鼓勵農民積極參加各種商業(yè)保險，因為商業(yè)保險適應性強，能適應不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。

　　(五)加快相關立法，提高管理水平

　　首先，在鼓勵農民自我保障的同時，加快農村社會保障立法建設是非常必要的。而社會保障又必須通過國家立法才能得到保證，目前社會保障在農村進展不力，舉步維艱，其中很重要的一個原因就是社會保障立法滯后，比如，在許多私營、三資企業(yè)中，常常以社會保險不是法律規(guī)定為由，拒絕為農民工設立保險。因此可見，加快農村社會保障立法建設是非常必要的，只有這樣才能使貧困地區(qū)的農村社會保障工作有法可依，使貧困的農民感覺到社會保障有了法律的保護，可以很容易地落在實處。其次，要根據(jù)我國農村的現(xiàn)實情況建立多層面的社會保障體系，提高社會保障的管理水平。因為地區(qū)發(fā)展不平衡是我國的國情，就是在同一村莊，戶與戶之間的收入也各不一樣，單一的社會保障體系很難照顧到各方面的要求。在農村建立社會保障體系，必須改變以往“政出多門”的現(xiàn)象。各項保障項目都設立一個統(tǒng)一管理的機構，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領導，讓保障有統(tǒng)一文件，有統(tǒng)一的人員，把事情落在實處，確實讓農民感受到社會保障的益處。

　　(六)堅持國家政策指引，農民自我保障為主，集體補助為輔的保障原則

　　在這一點上，既能夠使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同時又不會喪失尋找新工作機會的動力。

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　　辭謝

　　在這次畢業(yè)論文的編寫過程中，得到了副教授的指導和同學們的幫助，在此致以崇高的謝意。