1992年鄧小平南巡講話意義非凡,明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo),因此一般把1992年作為我國進(jìn)入改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的新階段———市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段的分界線。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的確立,為民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了制度前提、創(chuàng)造了制度環(huán)境。

　　我國財(cái)政改革、財(cái)政政策實(shí)踐的演進(jìn)歷程

　　根據(jù)現(xiàn)代公共選擇理論,政府是一種向社會(huì)提供公共物品的制度安排,而財(cái)政則是這種制度安排的金融手段。不同發(fā)展階段,不同經(jīng)濟(jì)背景,不同發(fā)展目標(biāo),各國政府對(duì)其職責(zé)的認(rèn)識(shí)和理解不同,財(cái)政活動(dòng)則表現(xiàn)出各自不相同的特征。對(duì)于改革開放30多來我國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)程,學(xué)術(shù)界通常按照“市場(chǎng)化”程度大致分為三個(gè)階段:1978-1991年,對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革階段;1992-2003年,初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制階段;以及以2003年黨的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志至今,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善階段。據(jù)此,并按照財(cái)政“公共化”推進(jìn)程度,考察我國財(cái)政改革以及財(cái)政政策實(shí)踐演變歷程,我們將其劃分成三個(gè)階段:1978-1991年分權(quán)化財(cái)政體制改革與財(cái)政政策概念認(rèn)識(shí)階段;1992-2003年公共財(cái)政體制框架建立與財(cái)政政策實(shí)踐啟動(dòng)階段;2003年-至今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下財(cái)政政策運(yùn)用技術(shù)日臻成階段。

　　1.分權(quán)化財(cái)政體制改革與財(cái)政政策概念認(rèn)識(shí)階段(1978-1991年)

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,一切都由計(jì)劃決定,國有企業(yè)收入全部上繳財(cái)政,生產(chǎn)全部按計(jì)劃由財(cái)政資金安排。政府用集中行政命令的方式組織全社會(huì)生產(chǎn)活動(dòng),財(cái)政收支只是執(zhí)行計(jì)劃的具體手段,只是計(jì)劃的會(huì)計(jì)。在這種背景下,基本不存在一般概念上獨(dú)立的“財(cái)政”活動(dòng),當(dāng)然也就更無從談起財(cái)政政策了。1978年我國開啟了改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)程,財(cái)政改革必然成為了這場(chǎng)改革的“排頭兵”,新舊體制轉(zhuǎn)型的“對(duì)接口”。從“讓利”入手,1978-1992年期間,我國政府相繼進(jìn)行了“分灶吃飯”、“利潤留成”、“利改稅”、“稅利分流”等一系列“以讓利、放權(quán)”為核心的分權(quán)化財(cái)政體制改革,打破中央高度集權(quán)、財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制格局,引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。在此期間,我國經(jīng)歷了1978-1990年三輪明顯的經(jīng)濟(jì)周期:第一輪經(jīng)濟(jì)周期是1978-1981年,第二輪經(jīng)濟(jì)周期是1982-1986年,第三輪經(jīng)濟(jì)周期是1987-1990年(劉樹成,2004[7]),相應(yīng)的政府進(jìn)行了3次大規(guī)模宏觀調(diào)控。在這三輪宏觀調(diào)控中,政府仍主要延用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期行政命令加計(jì)劃的方式,如嚴(yán)格控制社會(huì)集團(tuán)購買規(guī)模,嚴(yán)格控制信貸規(guī)模、對(duì)在建項(xiàng)目實(shí)行審核排隊(duì)、嚴(yán)格控制新開工項(xiàng)目等。客觀講,這些方式在這一階段對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行是顯著有效的。

　　一是因?yàn)?這三輪經(jīng)濟(jì)波動(dòng)更主要是由于國有企業(yè)和地方政府投資需求過快引起的,在當(dāng)時(shí)政企不分的特定歷史背景下,采用行政命令方式直接且見效快。這一時(shí)期財(cái)政分權(quán)化改革,使地方和企業(yè)預(yù)算外自有資金猛增,不僅調(diào)動(dòng)了地方政府聚財(cái)理財(cái)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,使得國有企業(yè)的活力和效率得到了從未有過的釋放。同時(shí)地方政府和國有企業(yè)手中有錢后,在預(yù)算軟約束下,從各自的經(jīng)濟(jì)利益出發(fā),片面追求高速度,也不可避免地出現(xiàn)了地方政府投資無度、國有企業(yè)盲目擴(kuò)張的沖動(dòng),從而引發(fā)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)過熱問題。對(duì)此,政府憑借著對(duì)國有企業(yè)的行政掌控權(quán),采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期慣用手法,行政命令式的急剎車,可謂輕車熟路、經(jīng)驗(yàn)豐富,直接且見效快。例如1978-1981年第一輪經(jīng)濟(jì)周期中,1981年3月國務(wù)院作出《關(guān)于加強(qiáng)基本建設(shè)計(jì)劃管理、控制基本建設(shè)規(guī)模的若干規(guī)定》,該年經(jīng)濟(jì)持續(xù)走低,并成為第1個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。1982-1986年第二輪經(jīng)濟(jì)周期中,1986年4月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的通知》,7月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于控制固定資產(chǎn)投資規(guī)模的若干規(guī)定》,經(jīng)濟(jì)增速下降,該年成為第2個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。1987-1990年第三輪經(jīng)濟(jì)周期中,1988年9月發(fā)布了《關(guān)于清理固定資產(chǎn)投資在建項(xiàng)目、壓縮投資規(guī)模、調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的通知》,經(jīng)濟(jì)開始步入收縮期。1989年8月,國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于進(jìn)一步抓緊抓好清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的通知》,經(jīng)濟(jì)急劇收縮。1990年5月,國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家計(jì)委《關(guān)于1990年繼續(xù)搞好清理固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目工作的報(bào)告》經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)走低,并形成第3個(gè)經(jīng)濟(jì)周期的谷底。主要經(jīng)濟(jì)政策根據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)體制改革20年大事記》整理而得。

　　二是因?yàn)?這一時(shí)期,民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于從無到有的起步階段,民營經(jīng)濟(jì)只是公有制經(jīng)濟(jì)必要的補(bǔ)充,國有經(jīng)濟(jì)占據(jù)主導(dǎo)地位,市場(chǎng)很不成熟,市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制很不健全。相應(yīng)的,政府針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的間接宏觀調(diào)控只是處于初步認(rèn)識(shí)階段。控制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)只能主要倚重政府行政命令的方式。此外,不得不提,無論放權(quán),還是讓利,事實(shí)上都是以財(cái)政上的減收、增支為代價(jià)的,這使財(cái)政收支運(yùn)行自身陷入了不平衡的困難境地。中央政府財(cái)力嚴(yán)重下降,連年赤字,捉襟見肘,在許多情況下維持“吃飯財(cái)政”都成為問題,又何談?wù){(diào)控效力(李茂生,1999[8]),這也是無法倚重經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要影響因素之一。正因?yàn)槿绱?這一階段沒有形成真正的財(cái)政政策調(diào)控實(shí)踐。從一般意義的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯上看,宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控是政府運(yùn)用財(cái)政政策和貨幣政策通過利益機(jī)制影響市場(chǎng)主體行為,調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)行動(dòng),是一個(gè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念。市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制尚未形成,又何談?wù)暧^調(diào)控的概念。盡管如此,在此期間,政府還是逐步引進(jìn)了財(cái)政政策的概念和做法,如在1981-1990年整個(gè)“六五”、“七五”期間,政府一直控制財(cái)政預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資規(guī)模增速,見圖1,除1983年以外,預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資增長速度一直明顯低于全國基本建設(shè)增長速度,其周期性調(diào)整始終超前于全國基本建設(shè)增速。由此可以看出,政府通過財(cái)政手段抑制投資需求過快增長,穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的政策意圖還是較為明顯的。同時(shí),在分權(quán)化財(cái)政體制改革造成中央財(cái)政困難日趨嚴(yán)重的情況下,1981-1999年,中央政府還是累計(jì)舉借內(nèi)外債1008.8億元,有保有壓、保證重點(diǎn)地全部投入到了農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料生產(chǎn)等國民經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)建設(shè)上去,這對(duì)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁起到了不可低估的作用。

　　2.公共財(cái)政體制框架建立與財(cái)政政策實(shí)踐啟動(dòng)階段(1992-2003年)

　　自此以后,民營經(jīng)濟(jì)由所謂的“邊緣經(jīng)濟(jì)”迅速發(fā)展成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體、財(cái)政收入的主要來源,安排就業(yè)的主要渠道,成為了推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)增長的重要?jiǎng)恿Α８鶕?jù)有關(guān)資料,2003年民營經(jīng)濟(jì)的增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重約70%,成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)(張秀生、海鳴,2007[9])。民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展極大地促進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制的健全。因?yàn)槊駹I企業(yè)能夠?qū)r(jià)格信號(hào)傳達(dá)著商業(yè)信息作出最敏感、最迅速的反應(yīng)天性,促使市場(chǎng)機(jī)制在資源配置和供求關(guān)系調(diào)節(jié)中發(fā)揮出基礎(chǔ)性作用,引導(dǎo)資源向著最有效率的方面配置。與民營企業(yè)形成對(duì)照,國有企業(yè)和地方政府由于約束軟化,對(duì)市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)乃至國家宏觀調(diào)控信號(hào)缺乏靈敏反應(yīng),更可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失靈。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求,在此期間,財(cái)政體制進(jìn)行了兩次根本性的改革,即1994年實(shí)行的分稅制財(cái)政體制改革和1998年開始的構(gòu)建公共財(cái)政體制改革。之所以說是根本性改革,是因?yàn)檫@兩次改革觸及了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題———政府職能轉(zhuǎn)變問題,從根本上改變了政府控制、國家主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的傳統(tǒng)模式。如上所述,之前的分權(quán)化財(cái)政體制改革,擴(kuò)大了企業(yè)自主權(quán),增加了地方財(cái)力,對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。然而,由于這一階段,總的經(jīng)濟(jì)體制改革方向不明、目標(biāo)不清,財(cái)政改革也就必然沒有明確的目標(biāo)定位。財(cái)政“放權(quán)”、“讓利”,能夠且真正放出的“權(quán)”,主要是中央向地方下放的財(cái)政管理權(quán);能夠且真正讓出的“利”,主要是政府向國有企業(yè)轉(zhuǎn)讓的利益,打破或改變了的只是中央高度集權(quán)的舊格局,卻未從根本上打破或改變國家通過國有企業(yè)“統(tǒng)收統(tǒng)支”、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基本框架。正如洪銀興[10]曾指出的:1978年我國開始的經(jīng)濟(jì)體制改革,最初設(shè)計(jì)就是為國有經(jīng)濟(jì)找個(gè)玩伴———市場(chǎng),調(diào)動(dòng)國有企業(yè)生產(chǎn)積極性。直到1992年,之前改革走過的路確實(shí)是“摸著石頭過來的”,是民營經(jīng)濟(jì)的高效率讓我們看到了市場(chǎng)的作用,也看到了國有企業(yè)與生俱來的缺陷,是民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的倒逼使我國經(jīng)濟(jì)體制改革走上了以“市場(chǎng)化”為目標(biāo)的改革之路。1994年,在確定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)政支出范圍的基礎(chǔ)上,根據(jù)財(cái)權(quán)與事權(quán)一致、收入與支出一致的原則,財(cái)政進(jìn)行了重新劃分中央與地方收入的分稅制改革。這場(chǎng)改革的重點(diǎn)不僅是為了解決由于“放權(quán)”“讓利”導(dǎo)致的中央與地方財(cái)政關(guān)系紊亂、中央財(cái)政實(shí)力嚴(yán)重不足的問題,最重要的是為建立分級(jí)財(cái)政提供基礎(chǔ),為地方財(cái)政收支的相對(duì)獨(dú)立提供一定依據(jù),為中央財(cái)政調(diào)控提供財(cái)力保障。1998年趁著實(shí)施第一輪積極財(cái)政政策之際,我國政府開始了推動(dòng)財(cái)政“公共化”的改革進(jìn)程。通過財(cái)政支出增量拓展和逐漸退出市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域支出結(jié)構(gòu)調(diào)整的方式,政府職能從“無所不為”向提供基本公共服務(wù)、滿足社會(huì)公共需要,解決社會(huì)公共問題“有所為、有所不為”轉(zhuǎn)變,財(cái)政職能目標(biāo)定位從替代市場(chǎng)向彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈轉(zhuǎn)變。至2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出要求“健全公共財(cái)政體制”,標(biāo)志著我國初步建立起了公共財(cái)政體制基本框架。

　　在此期間,我國經(jīng)歷了1991-1999年這輪歷時(shí)9年的經(jīng)濟(jì)周期,以及2000-2009年這輪歷時(shí)10年的經(jīng)濟(jì)周期的前半周期。政府進(jìn)行了2次大規(guī)模宏觀調(diào)控:1992-1998年緊縮型宏觀調(diào)控和1998-2003年擴(kuò)張型宏觀調(diào)控。也正是在這兩輪宏觀調(diào)控中,我國政府首次主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,并取得了巨大成就。我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了80年代整個(gè)10年的快速增長期,90年刊發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化,逐漸告別了短缺經(jīng)濟(jì),越來越多的產(chǎn)品,特別是工業(yè)制成品變得供過于求,出現(xiàn)了大量的產(chǎn)能過剩。據(jù)測(cè)算,至1997年下半年,全國600余種主要商品,供不應(yīng)求的商品僅占1.6%;供求基本平衡的商品占66.6%;供過于求的商品占31.8%(臧躍茹,1995[11])。市場(chǎng)從原來的“賣方市場(chǎng)”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;買方市場(chǎng)”,這意味著,消費(fèi)者趨向理智,生產(chǎn)者需要加強(qiáng)供給管理,要從單一擴(kuò)大規(guī)模向集約型調(diào)整結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變,要迎合消費(fèi)需求的變化調(diào)整產(chǎn)品種類、提高質(zhì)量。在過熱不再是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)的新的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境下,政府宏觀調(diào)控也同樣趨于復(fù)雜,從原來對(duì)需求和通貨膨脹的“單向調(diào)控”變?yōu)?ldquo;雙向調(diào)控”———有時(shí)需要抑制需求和通貨膨脹,有時(shí)需要擴(kuò)大需求和防止通貨緊縮,不僅要防“過熱”,還要注意防“過冷”,不僅要控制社會(huì)需求總量,還要注意調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。1991-1999年這輪宏觀調(diào)控主要是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)過熱,1998-2003年這輪宏觀調(diào)控則是應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)“偏冷”。經(jīng)政府治理整頓,上一輪經(jīng)濟(jì)周期在1990年觸底,1991年持續(xù)了低速增長的態(tài)勢(shì),但是1992年形勢(shì)一舉反轉(zhuǎn)進(jìn)入了新一輪經(jīng)濟(jì)快速增長期,1993年達(dá)到這輪經(jīng)濟(jì)周期的峰值,出現(xiàn)了“四熱、四高、四緊、一混亂”等嚴(yán)重問題。四熱是:房地產(chǎn)熱、開發(fā)區(qū)熱、集資熱、股票熱。四高是:高投資膨脹、高工業(yè)增長、高貨幣發(fā)行和信貸投放、高物價(jià)上漲。四緊是:運(yùn)輸緊張、能源緊張、重要原材料緊張、資金緊張。