公共租賃房，是解決新就業(yè)職工等夾心層群體住房困難的一個(gè)產(chǎn)品。公共租賃住房不是歸個(gè)人所有，而是由政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場(chǎng)價(jià)或者承租者承受起的價(jià)格，向新就業(yè)職工出租，包括一些新的大學(xué)畢業(yè)生，還有一些從外地遷移到城市工作的群體。本文發(fā)表在《房地產(chǎn)導(dǎo)刊》上，文章分析了公租房制度的價(jià)值理念與制度建構(gòu)，是房地產(chǎn)論文發(fā)表指導(dǎo)范例，供經(jīng)濟(jì)師職稱評(píng)審參考。

　　摘　 要]公租房制度是我國(guó)保障性住房體系中的一項(xiàng)創(chuàng)新性制度。 該制度具有的現(xiàn)實(shí)邏輯體現(xiàn)為平等、開放和保障性價(jià)值等價(jià)值理念。 目前，京、滬、渝、深等地公租房制度的實(shí)施在資金來源、保障對(duì)象、經(jīng)營(yíng)管理、退出機(jī)制等方面各有特色。 公租房制度存在著立法層次不高、規(guī)范性較差等問題，需要從制定統(tǒng)一的住房保障法律制度、加強(qiáng)公租房建設(shè)的政府責(zé)任、擴(kuò)大公租房的融資平臺(tái)等方面完善此項(xiàng)制度，以確保民眾住房福利的實(shí)現(xiàn)。

　　[關(guān)鍵詞]公租房制度;住房保障法律制度;廉租房;經(jīng)濟(jì)適用房;保障性住房;融資渠道;政府責(zé)任;住房市場(chǎng)化改革;

　　公租房是指由政府或多元主體投資，并由政府提供政策支持，限定戶型面積、供應(yīng)對(duì)象和租金水平，向符合條件的中低收入家庭或勞動(dòng)者供應(yīng)的保障性住房[1]①。 作為我國(guó)在解決民眾住房福利問題時(shí)的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，公租房主要面向“夾心層”②群體出租或出售，具有明顯的政策性、公共性和福利性特征。 目前，各地在公租房建設(shè)中嘗試推出符合自身需要的政策，為進(jìn)一步完善全國(guó)統(tǒng)一的住房保障法律制度提供了可資借鑒的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。 而從學(xué)理上通過樣本分析探求公租房制度的價(jià)值理念與制度建構(gòu)，將更有助于為建立和完善住房保障法律制度提供有益的理論。

　　【①目前，有關(guān)公租房(即公共租賃住房)的界定主要存在于部門規(guī)章、地方政府規(guī)章與學(xué)者的論述中，筆者認(rèn)為，對(duì)公租房的界定需要結(jié)合這一保障性住房形式所要解決的問題、保障的對(duì)象以及所要達(dá)到的社會(huì)功能等方面，只有這樣才能揭示出其本質(zhì)屬性，為這一新的住房保障形式的發(fā)展明確定位。

　　②“夾心層”一詞有以下兩層含義：一是指那些既不符合享受廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房條件，又無力購(gòu)買普通商品房的群體;二是指由于戶籍制度限制而無法享受城市住房保障的進(jìn)城務(wù)工人員、新就業(yè)的大學(xué)生等中低收入者。】

　　一、公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯

　　(一) 國(guó)家住房保障責(zé)任的確立與承擔(dān)

　　我國(guó)自開啟住房市場(chǎng)化改革以來，房?jī)r(jià)一度居高不下。 各地政府出于確保地方經(jīng)濟(jì)利益的考慮，大力發(fā)展房地產(chǎn)市場(chǎng)，放松了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)應(yīng)有的調(diào)控和對(duì)提供住房保障的要求。 為此，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列措施對(duì)房?jī)r(jià)進(jìn)行調(diào)控，同時(shí)，地方政府也注意到了自身應(yīng)在住房保障方面承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，陸續(xù)出臺(tái)了一系列住房保障措施。 2007年 8月，國(guó)務(wù)院通過了《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，提出“把解決城市(包括縣城)低收入家庭住房困難作為維護(hù)群眾利益的重要工作和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)”。 這表明，政府明確了自身在住房保障方面的職責(zé)，開始注重住房保障方面的制度建設(shè)。 隨后，政府又相繼出臺(tái)了關(guān)于規(guī)范廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房管理工作的一系列相關(guān)文件。 由此，政府通過制定住房保障政策和實(shí)施住房保障措施為民眾實(shí)現(xiàn)住房福利的利益訴求提供必要的公共服務(wù)，并借以體現(xiàn)其服務(wù)政府和責(zé)任政府的角色。

　　(二) 前期住房保障實(shí)踐問題的顯現(xiàn)與解決

　　從 2007年至 2009年，我國(guó)以廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房作為保障性住房建設(shè)的重點(diǎn)。 但是，廉租房與經(jīng)濟(jì)適用房在推行中均暴露出明顯的問題。 就廉租房而言，一方面因受制于國(guó)家財(cái)力投入的限制，廉租房房源供應(yīng)不足，許多低收入的住房困難家庭不得不長(zhǎng)時(shí)間輪候;另一方面，廉租房制度保障對(duì)象的覆蓋面過窄，外來務(wù)工人員和剛畢業(yè)大學(xué)生等具有剛性住房需求的主體未被納入在內(nèi)，長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體難以依靠廉租房解決住房困難問題[1]。 與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)施中也暴露出發(fā)展的困境———保障功能因制度運(yùn)行不當(dāng)而喪失。 經(jīng)濟(jì)適用房自推出以來便備受爭(zhēng)議，而各地經(jīng)濟(jì)適用房因配置不公而被曝光的事件也時(shí)有發(fā)生[2]①，許多生活富裕者通過各種手段把經(jīng)濟(jì)適用房變成其投資手段，而符合條件的中低收入者卻無法享受這一福利政策。 究其原因，主要是經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)歸屬和轉(zhuǎn)讓差價(jià)所產(chǎn)生的巨大利益誘使某些所有者違背經(jīng)濟(jì)適用房制度推行的初衷去謀取不正當(dāng)利益，進(jìn)而使得其保障功能喪失。

　　【①例如，2005年，有研究機(jī)構(gòu)推出了一項(xiàng)調(diào)查，該調(diào)查以當(dāng)年北京、太原、西安三地為對(duì)象展開，其結(jié)果顯示，高達(dá) 48%的經(jīng)濟(jì)適用房被用于出租。 至 2011年，媒體曝光位于杭州市下沙區(qū)最大的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)竟有七成房屋被指用于出租。】

　　正是以解決廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)踐中凸顯的問題為出發(fā)點(diǎn)，政府開始著手探索新的住房保障制度措施，公租房制度由此得以啟動(dòng)運(yùn)行。

　　(三) 政府對(duì)公租房制度的探索與肯定

　　基于化解保障性住房的發(fā)展難題，各地紛紛探索新的住房保障形式———公租房。 2009年，《政府工作報(bào)告》首次對(duì)公租房的實(shí)踐加以肯定，提出要“加快落實(shí)和完善促進(jìn)保障性住房建設(shè)的政策措施，……積極發(fā)展公共租賃住房，……深化城鎮(zhèn)住房制度改革，滿足居民多層次住房需求，努力實(shí)現(xiàn)居者有其屋的目標(biāo)”[3]。 這表明，政府開始考慮以這種新舉措來推進(jìn)住房保障問題的解決[4]。 2010年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》。 《意見》指出，“大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應(yīng)體系，培育住房租賃市場(chǎng)，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措”。 2012年 6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了《公共租賃住房管理辦法》，《辦法》對(duì)公租房的申請(qǐng)條件、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管、退出機(jī)制等都作出了明確規(guī)定。 這表明，游離在廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房之外的“夾心層”的住房問題將通過公租房的保障形式得以解決，且有了全國(guó)統(tǒng)一的法律依據(jù)。從上述政府對(duì)公租房制度的探索實(shí)踐脈絡(luò)可以看出，公租房制度的發(fā)展正在經(jīng)歷著一個(gè)由提出宣示性的官方主張到推行主管部門的規(guī)范性文件、再到生成規(guī)范公租房運(yùn)營(yíng)問題的相關(guān)法律制度的進(jìn)程，這正是公租房制度產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)邏輯。 而在公租房制度的演進(jìn)變遷過程中，相關(guān)的價(jià)值理念與制度建構(gòu)問題是把握公租房制度發(fā)展規(guī)律的兩個(gè)重要議題。

　　二、公租房制度所蘊(yùn)含的價(jià)值理念

　　在學(xué)理上，公租房制度所蘊(yùn)含的價(jià)值理念在終極意義上可訴諸正義價(jià)值。 正如德國(guó)法學(xué)家拉德布魯赫所說：“除了正義，法律的理念不可能是其他理念。 因?yàn)檎x就像真、善、美一樣，是一個(gè)絕對(duì)的價(jià)值，也就是說，不可能從其他價(jià)值中推導(dǎo)出來的價(jià)值。”[5]而在法律制度運(yùn)行的實(shí)踐中，正義實(shí)際上又可具體體現(xiàn)為自由、公平、平等、安全等價(jià)值。 在住房制度領(lǐng)域，保障性住房和商品房均在各自的運(yùn)行中體現(xiàn)出其自身價(jià)值。 與以營(yíng)利為目的的商品房相較而言，公租房這一保障性住房形式主要是針對(duì)沒有房屋居住的“夾心層”推出，由政府提供保障支持的，這也決定了此項(xiàng)制度蘊(yùn)含了平等、開放、保障性等幾種獨(dú)具特色的價(jià)值理念。 這些價(jià)值理念的核心是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的理想愿景，其應(yīng)當(dāng)成為評(píng)價(jià)現(xiàn)有公租房制度的運(yùn)行狀況和構(gòu)建更為完善的公租房制度的價(jià)值尺度。

　　(一) 平等價(jià)值：保障弱勢(shì)群體利益

　　平等價(jià)值之于一個(gè)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)意義在于，它有助于社會(huì)成員各方(特別是弱勢(shì)群體)在享有資源和獲得發(fā)展機(jī)會(huì)時(shí)能夠得到富有正義的制度保護(hù)，由此確保每個(gè)社會(huì)成員在社會(huì)中都能夠有尊嚴(yán)地生存和發(fā)展。 在一個(gè)社會(huì)中，“每個(gè)成員，僅僅因?yàn)樗巧鐣?huì)成員之一，就有權(quán)不僅享受其他成員提供的個(gè)人生活所需，而且有權(quán)享受每一個(gè)人都想得到而實(shí)際上確實(shí)對(duì)人類有益的一切好處和機(jī)會(huì)，這種觀念已經(jīng)被人們所普遍接受”[6]。 正因如此，有學(xué)者在論及人與人之間的平等關(guān)系時(shí)才說，“平等乃是一個(gè)具有多種不同含義的多型概念。 它所指的對(duì)象可以是政治參與權(quán)利、收入分配制度，也可以是不得勢(shì)的群體的社會(huì)地位與法律地位。 其范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等以及人類基本需要的平等”[7]。

　　公租房制度的設(shè)計(jì)同樣堅(jiān)守著平等這一價(jià)值目標(biāo)，特別是彰顯了對(duì)“不得勢(shì)的群體”的特別對(duì)待。 這種“特別對(duì)待”并不是在破壞平等，而是恰恰相反，其制度安排有助于維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)平等價(jià)值。具體而言，公租房制度所包含的平等價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：其一，法律待遇的平等。 各級(jí)政府將長(zhǎng)期生活在城鎮(zhèn)中的“夾心層”群體的住房保障問題寫入保障性住房制度，通過法定的形式確認(rèn)和保護(hù)“夾心層”群體的住宅權(quán)，賦予其享用公租房的平等的法律待遇。 其二，機(jī)會(huì)的平等。 公租房制度對(duì)于符合居住條件的保障對(duì)象給予申請(qǐng)和租賃公租房的機(jī)會(huì)，以此實(shí)現(xiàn)“夾心層”人員享用公租房的平等機(jī)會(huì)。 其三，基本需要的平等。 對(duì)于符合居住條件的保障對(duì)象，公租房制度保障其基本的住房需要能夠得以平等實(shí)現(xiàn)，這應(yīng)當(dāng)是公租房制度運(yùn)行最為根本的目的。

　　(二) 開放價(jià)值：打破地域限制

　　在一個(gè)開放社會(huì)中，“任何(社會(huì))系統(tǒng)都是一個(gè)有機(jī)的整體，它不是各個(gè)部分的機(jī)械組合或簡(jiǎn)單相加，系統(tǒng)的整體功能是各要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質(zhì)”[8]。 隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，開放性成為當(dāng)代社會(huì)的一項(xiàng)基本特征，任何城市都不可能在與外界的隔絕中孤立地存在。 而城市的發(fā)展離不開大量自由流動(dòng)的勞動(dòng)者，其中，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工和新就業(yè)的大學(xué)畢業(yè)生是城市發(fā)展的重要力量，他們?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)提供了必需的專業(yè)知識(shí)與人力資源。 然而，由于戶籍制度的限制，城市的福利措施對(duì)于他們而言似乎是遙遠(yuǎn)的，他們幾乎享受不到除工資之外的任何福利待遇。 因此，公租房制度自產(chǎn)生之日起，就應(yīng)確立開放性的定位，打破廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房的地域限制，體現(xiàn)城市發(fā)展的開放性。 公租房的建設(shè)必須將開放性作為其重要的價(jià)值基礎(chǔ)，具有開放性特征的公租房制度將有助于促進(jìn)城市的持久繁榮與多元發(fā)展。

　　實(shí)踐中，各地公租房制度所具有的開放程度是不一樣的，正如后文在分析“公租房保障對(duì)象的設(shè)定”時(shí)所展現(xiàn)的那樣，城鎮(zhèn)戶籍、在一地連續(xù)穩(wěn)定工作的年限、穩(wěn)定的工作和收入來源、成為符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的專業(yè)人才等因素均有可能影響一地公租房保障對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。 盡管存在這些影響公租房制度開放性的因素，但隨著戶籍制度改革的加快、基本公共服務(wù)水平的提高以及公租房制度本身的不斷改進(jìn)，開放性價(jià)值在公租房制度的變遷中將得到越來越充分的實(shí)現(xiàn)。

　　(三) 保障性價(jià)值：實(shí)現(xiàn)公民住房福利

　　公租房制度所包含的一個(gè)重要價(jià)值理念就是保障性價(jià)值，此項(xiàng)價(jià)值的實(shí)質(zhì)是政府承擔(dān)著提供住房福利的責(zé)任，而所有公民均具有實(shí)現(xiàn)其基本的住宅權(quán)并享有免于住房匱乏的積極自由[9]。 公租房制度的保障性價(jià)值本身又包含了三個(gè)基本的維度，即“誰提供保障”、“向誰提供保障”及“保障的目的”。 具體而言，公租房制度所應(yīng)實(shí)現(xiàn)的保障性價(jià)值表明，政府是提供公租房的責(zé)任人，公租房應(yīng)向“夾心層”群體提供，公租房供給的目的是實(shí)現(xiàn)公民的住房福利。 公租房制度運(yùn)行的現(xiàn)實(shí)情況表明，“真正缺房的絕大多數(shù)是中低收入的居民，即通常所說的‘缺錢又缺房’的情況大量存在。 即便在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，住房供應(yīng)也實(shí)行多渠道供應(yīng)，無法也不可能完全市場(chǎng)化”[10]。 因此，正確的做法是對(duì)高收入者實(shí)行住房的市場(chǎng)供給，對(duì)中低收入者實(shí)行不同程度的住房福利政策。

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公民住房福利的制度安排被納入社會(huì)保障體系之中。 現(xiàn)代社會(huì)福利制度必須包含住房福利的內(nèi)容[11]①。 而政府有責(zé)任對(duì)低收入家庭提供幫助和救濟(jì)，使其獲得基本的住房保障。 在公租房制度的構(gòu)建過程中，應(yīng)堅(jiān)持保障性價(jià)值理念，即建設(shè)公租房的根本目的是為了保障在經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的弱勢(shì)群體實(shí)現(xiàn)其居住權(quán)。 只有堅(jiān)持這一價(jià)值目標(biāo)，才可以有效地預(yù)防公租房制度在實(shí)踐中背離其建立初衷的情況。

　　【①我國(guó)存在著傳統(tǒng)福利制度下的住房福利和新型社會(huì)福利制度下的住房福利之分。 前者所指的住房福利是城鎮(zhèn)居民普遍性的物化福利，是最大的福利項(xiàng)目，后者所指的住房福利雖然仍是一種普遍性福利，但主要是有限的貨幣形態(tài)(即現(xiàn)金補(bǔ)貼)福利，而由政府提供住房的受益對(duì)象只限于那些十分困難的無房戶。】

　　三、公租房制度運(yùn)行的現(xiàn)狀考察———以京、滬、渝、深為例

　　為揭示公租房制度的運(yùn)行邏輯，本文擬選取實(shí)施該制度具有代表性的北京、上海、重慶、深圳等城市作為樣本，考察它們?cè)诠芾頇C(jī)構(gòu)設(shè)置、資金籌措、保障對(duì)象、法制建設(shè)等方面的具體做法，以此來展現(xiàn)各地公租房制度運(yùn)行的概況。 應(yīng)當(dāng)指出的是，隨著 2012年 7月 15日住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》開始施行，各地的公租房制度將會(huì)有相應(yīng)的變化，這也有待學(xué)界作進(jìn)一步的研究。

　　(一) 公租房管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

　　公租房的管理機(jī)構(gòu)主要指負(fù)責(zé)公租房建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及管理的行政主管機(jī)構(gòu)，同時(shí)，以市場(chǎng)主體角色運(yùn)營(yíng)的公租房日常管理機(jī)構(gòu)亦是本文考察的范圍。 根據(jù)住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的《公共租賃住房管理辦法》規(guī)定，“縣級(jí)以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)(住房保障)主管部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共租賃住房管理工作”，但具體到每個(gè)城市，其做法并不統(tǒng)一。

　　1. 北京市公租房管理機(jī)構(gòu)

　　《北京市公共租賃住房管理辦法(試行)》規(guī)定，北京市的住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、國(guó)土資源、規(guī)劃、財(cái)政等有關(guān)部門按照各自職責(zé)分工，做好公租房相關(guān)管理工作。 從這個(gè)規(guī)定看，除各部門各司其職、配合做好公租房的管理之外，住房保障管理部門是該市公租房的行政主管機(jī)構(gòu)。 具體而言，該《辦法》涉及配租管理、租賃管理、監(jiān)督管理等管理制度，管理機(jī)構(gòu)均在其中發(fā)揮作用。 在配租管理中，住房保障管理部門對(duì)由產(chǎn)權(quán)單位編制的配租方案進(jìn)行核準(zhǔn)，核準(zhǔn)后實(shí)施配租。 在租賃管理中，“公共租賃住房的維修、養(yǎng)護(hù)、管理由產(chǎn)權(quán)單位負(fù)責(zé)，產(chǎn)權(quán)單位也可委托專業(yè)服務(wù)企業(yè)管理”。 在監(jiān)督管理中，住房保障管理部門對(duì)產(chǎn)權(quán)單位不按規(guī)定收繳租金或擅自出租的采取處罰措施。 由此可見，住房保障管理部門在北京市的公租房管理工作中發(fā)揮著主要作用，同時(shí)，產(chǎn)權(quán)單位也在日常管理中發(fā)揮一定的作用。

　　2. 上海市公租房管理機(jī)構(gòu)

　　上海市的公租房管理機(jī)構(gòu)是住房保障和房屋管理局。 《上海市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見》規(guī)定，市住房保障房屋管理局是該市公租房工作的行政主管部門，區(qū)(縣)住房保障房屋管理部門是該區(qū)(縣)公租房工作的管理部門。 此外，市和區(qū)(縣)發(fā)展改革、城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃土地、財(cái)政、稅務(wù)、工商、國(guó)資、民政、金融、人力資源社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)信息化、公安、監(jiān)察等部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)公租房的相關(guān)管理與監(jiān)督工作。

　　由于上海市采取“政府支持，機(jī)構(gòu)運(yùn)作”的原則，因此公租房的日常運(yùn)行管理主要由公租房的實(shí)施機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。 這些“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)”負(fù)責(zé)具體的運(yùn)營(yíng)管理工作，其運(yùn)作的前提是接受政府對(duì)公租房的政策指導(dǎo)，嚴(yán)格按照準(zhǔn)入、退出標(biāo)準(zhǔn)接受申請(qǐng)。

　　3. 重慶市公租房管理機(jī)構(gòu)

　　《重慶市公共租賃住房管理暫行辦法》指出，全市公租房的行政管理部門是市國(guó)土資源和房屋管理部門，即重慶市國(guó)土資源和房屋管理局。 同時(shí)，市級(jí)有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)自己職能范圍內(nèi)與公租房有關(guān)的監(jiān)督管理工作。

　　實(shí)踐中，為了管理好公租房，重慶市組建了公租房管理局，這也是我國(guó)首個(gè)公租房管理局，它專門負(fù)責(zé)主城九區(qū)的公租房管理，同時(shí)負(fù)責(zé)指導(dǎo)區(qū)縣公租房的業(yè)務(wù)工作。 與此同時(shí)，“重慶市公租房信息網(wǎng)”作為公租房管理局與社會(huì)公眾溝通的信息平臺(tái)，在發(fā)布公租房相關(guān)信息、加強(qiáng)公租房建設(shè)監(jiān)督等方面發(fā)揮了積極的作用。

　　4. 深圳市公租房管理機(jī)構(gòu)

　　深圳市于 2009年設(shè)立住房和建設(shè)局，它的一個(gè)重要職能就是“負(fù)責(zé)推進(jìn)住房制度改革和住房保障工作;負(fù)責(zé)市保障性和政策性住房的建設(shè)、維修、租售和監(jiān)督管理以及相關(guān)基礎(chǔ)資料的信息化和檔案工作”[12]。 2010年公布的《深圳市保障性住房條例》對(duì)其管理部門作出如下規(guī)定：“市政府住房和建設(shè)部門負(fù)責(zé)本市住房保障的組織實(shí)施和監(jiān)督管理并可以依法委托相關(guān)事業(yè)組織具體實(shí)施。”可見，深圳市公租房的管理機(jī)構(gòu)即為深圳市住房和建設(shè)局。

　　(二) 公租房資金籌措的現(xiàn)狀

　　公租房建設(shè)規(guī)模巨大，需要大量的土地和建設(shè)資金作為保障。 中央和地方都對(duì)公租房的資金來源十分重視，各級(jí)政府也采取了不同的探索方式。

　　1. 政府對(duì)公租房資金籌措的指導(dǎo)

　　住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《公共租賃住房管理辦法》將資金籌措途經(jīng)分為“政府投資”和“政府提供政策支持、社會(huì)力量投資”兩個(gè)方面。 其中，在政府投資方面，市、縣人民政府應(yīng)通過直接投資、資本金注入、投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式，加大對(duì)公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的投入。 省級(jí)人民政府給予資金支持，中央以適當(dāng)方式給予資金補(bǔ)助。 在社會(huì)力量投資方面，政府鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放公租房中長(zhǎng)期貸款;支持符合條件的企業(yè)通過發(fā)行中長(zhǎng)期債券等方式籌集資金，專項(xiàng)用于公租房建設(shè)和運(yùn)營(yíng);探索運(yùn)用保險(xiǎn)資金、信托資金和房地產(chǎn)信托投資基金拓展公租房融資渠道。 《辦法》為拓寬公租房建設(shè)的融資渠道奠定了政策基礎(chǔ)。

　　2. 資金籌措的現(xiàn)實(shí)困境

　　實(shí)踐中，公租房資金籌措存在兩個(gè)主要問題：

　　其一，政府一度包攬，造成資金渠道單一。 目前，一些地區(qū)在落實(shí)保障性安居工程建設(shè)任務(wù)過程中，仍然存在政府包攬較多的情形。 而按照政府的慣性思維，其最容易選擇的公租房融資模式就是由政府提供財(cái)政撥款、專項(xiàng)資金及政府貸款等為主要內(nèi)容的單一融資模式。 這種融資模式的問題在于，政府承擔(dān)了公租房融資的絕大部分責(zé)任，投資結(jié)構(gòu)單一，從而使得融資過程顯得呆滯化、僵硬化;而且，政府承受的財(cái)政壓力比較大，公租房建設(shè)的資金籌集困難。

　　其二，社會(huì)資金參與度不高。 社會(huì)資金參與公租房建設(shè)的瓶頸在于公租房項(xiàng)目收益回報(bào)率較低、投資回收期過長(zhǎng)。 雖然國(guó)務(wù)院在其發(fā)布的《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》中明確提出，民間資本投資建設(shè)政策性住房應(yīng)享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠，但銀行信貸、企業(yè)投資仍然很難承受這么長(zhǎng)的投資期。 而目前，政府在運(yùn)用稅收優(yōu)惠、優(yōu)先扶植等鼓勵(lì)手段激勵(lì)各類企業(yè)或組織參與公租房建設(shè)方面所做的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。

　　3. 公租房建設(shè)資金籌集渠道的創(chuàng)新探索

　　實(shí)踐中，公租房建設(shè)資金籌集渠道有兩點(diǎn)創(chuàng)新：其一，保障房建設(shè)投資基金的參與。 我國(guó)第一支以民間資本投資為主的保障房建設(shè)投資基金———建銀精瑞公共租賃住房建設(shè)投資基金正在籌備成立。 該基金擬采取股份公司制設(shè)立，由全國(guó)工商聯(lián)房地產(chǎn)商會(huì)牽頭，組織一批企業(yè)共同發(fā)起組建。 基金首期募集資金不低于 100億元，成立后 3年內(nèi)，在全國(guó)范圍內(nèi)選擇符合基金投資條件的公租房項(xiàng)目[13]。 建銀精瑞投資基金的建立將為公租房建設(shè)的民間資本參與提供一個(gè)可供參考的例證。

　　其二，社保基金對(duì)公租房的支持。 2011年，全國(guó)社保基金理事會(huì)同南京、天津、重慶等城市簽約，投資保障性住房，其中，該會(huì)以信托產(chǎn)品形式為重慶市的公租房建設(shè)提供 45億元貸款。 社保基金投資公租房建設(shè)，打破了公租房單純依靠銀行融資的格局，為多渠道融通公租房建設(shè)資金提供了可資借鑒的模式，有助于引導(dǎo)社會(huì)資金積極參與保障房建設(shè)。

　　房地產(chǎn)論文網(wǎng)投稿須知：《房地產(chǎn)導(dǎo)刊》是立足廣州的國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行刊物，創(chuàng)刊四年來目前累計(jì)發(fā)刊100期，總量500萬冊(cè)，已成為華南最具影響力的權(quán)威刊物并逐步向北京、天津、重慶等地做強(qiáng)勢(shì)發(fā)展。雜志負(fù)責(zé)報(bào)道中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)經(jīng)新聞，解讀國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策，描述中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)，探討中國(guó)城市化進(jìn)程中的各種深層次矛盾和中國(guó)地產(chǎn)熱潮中的新的城市文化;反映房地產(chǎn)業(yè)的新思路、新理念，從而形成權(quán)威公信、人文關(guān)懷的高端品格。