摘要：實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的實質(zhì)就是為完善和確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償順利運行所進行的政策安排。它是解決農(nóng)業(yè)生態(tài)補償中補償主體與被補償對象利益矛盾沖突的,是對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境進行保護的基本要求。因此,應(yīng)明確農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策實施的運行途徑,以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的目標(biāo)。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的運行途徑應(yīng)包括基本決策層、標(biāo)準(zhǔn)決策層、執(zhí)行層、效果評價層和目標(biāo)層五個步驟。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策運行中,首先應(yīng)明確三個關(guān)系主體。即補償主體、補償對象和監(jiān)督主體。(1)補償主體,也可稱作支付方、受益方。即指在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(或農(nóng)業(yè)生態(tài)服務(wù))建設(shè)或活動中,直接或間接獲得農(nóng)業(yè)生態(tài)保護成果的受益方。包括國家政府、企業(yè)組織和個體經(jīng)營者、其他社會組織等。農(nóng)民也應(yīng)該成為自覺補償主體[6]。(2)補償對象,也可稱為受償方、受損方。即指直接參加農(nóng)業(yè)生態(tài)保護活動而利益受損的一方。包括農(nóng)民、其他非政府組織、個人等。(3)監(jiān)督主體,也可稱為監(jiān)督方。監(jiān)督主體,即補償中無利害關(guān)系的監(jiān)督方。監(jiān)督主體是指在生態(tài)補償機制中具有一定評估和監(jiān)督權(quán)力且與補償主體沒有利害關(guān)系的組織或部門。可由政府部門、組織、專家和公眾等組成。

　　農(nóng)業(yè)論壇推薦：《雜草科學(xué)》(季刊)是由江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院主管，江蘇省雜草研究會和江蘇省農(nóng)業(yè)科學(xué)院植物保護研究所主辦的國內(nèi)唯一的有關(guān)雜草研究與防除的技術(shù)類期刊，是中國科技核心期刊、江蘇省一級期刊。主要報道國內(nèi)外雜草科學(xué)研究的最新動態(tài)、國內(nèi)主要研究成果、農(nóng)田果園等雜草防除技術(shù)、化學(xué)除草劑新品種及其使用技術(shù)等。

　　制定和實施適合中國國情的農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償環(huán)境維持和環(huán)境改善目標(biāo)的重要途徑。一方面,農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者在生態(tài)補償資金、稅收優(yōu)惠等經(jīng)濟激勵機制的支持下,自覺改變粗放型和高污染的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,采用環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,從而提高了農(nóng)業(yè)資源持續(xù)生產(chǎn)能力,達(dá)到農(nóng)民生產(chǎn)和生活環(huán)境的改善以及農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的多重效果,進而也將進一步激勵農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者參與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護和防控農(nóng)業(yè)污染的積極性和主動性。另一方面,隨著農(nóng)業(yè)生態(tài)保護者收入的增加和環(huán)保意識的逐步增強,其對補償激勵機制的依賴性也會逐漸降低,在此情況下,受償?shù)貐^(qū)逐漸形成一個既具有生態(tài)效益又具有經(jīng)濟效益的良性循環(huán),支付方的利益也相應(yīng)得到滿足。

　　我國目前補償資金投融資渠道單一,其中財政轉(zhuǎn)移支付是最主要的資金來源,缺乏大量的穩(wěn)定的政府財政投入,在實踐中用于農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)馁Y金總量嚴(yán)重不足,有些地區(qū)農(nóng)業(yè)補貼主要采取暗補的間接補貼方式,導(dǎo)致農(nóng)民沒有成為直接受益者,缺乏利益引導(dǎo),嚴(yán)重影響污染減排的效果。

　　環(huán)境維持目標(biāo)是指通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的制定和實施,使現(xiàn)有農(nóng)村中與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的耕地、草原、濕地和水體等農(nóng)業(yè)環(huán)境資源繼續(xù)惡化及掠奪性開發(fā)的情況得以全面防止,屬于近期目標(biāo)。從近期目標(biāo)來看,以保護農(nóng)業(yè)環(huán)境資源存量為目的,不宜訂立過高標(biāo)準(zhǔn)。多體現(xiàn)為履行基本的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護義務(wù),通過采取退耕還林、免耕、休耕及其他保護性耕作等合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,以防止農(nóng)業(yè)生態(tài)退化后果,在補償方式的選擇上,主要采取資金補償和實物補償,補償主體主要以政府補償為主,社會補償和自我補償為輔。

　　環(huán)境改善目標(biāo)是指在保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境存量的前提下,通過農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的制定和實施,鼓勵農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自覺遵守環(huán)境法律法規(guī),自愿參與各類農(nóng)業(yè)生態(tài)補償項目,以達(dá)到農(nóng)田地力提升,增強耕地水土保育水平,防止農(nóng)業(yè)污染,保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,形成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟活動良性互動機制,屬于中長期目標(biāo)。從中長期目標(biāo)來看,可在國家合理農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的基礎(chǔ)上,更多采用政策補償和技術(shù)補償方式,依托化肥和農(nóng)藥減施等生態(tài)補償項目有效保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境,提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,保障國家的糧食安全、食品安全和生態(tài)安全。

　　環(huán)境維持和環(huán)境改善目標(biāo)的實現(xiàn),應(yīng)注意以下四點:一是應(yīng)注意二者的遞進性,要做到二者相結(jié)合,環(huán)境維持目標(biāo)是環(huán)境改善目標(biāo)實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。二是應(yīng)注意二者的層次差別。實現(xiàn)環(huán)境維持目標(biāo),應(yīng)當(dāng)抓住實施農(nóng)業(yè)生態(tài)24補償政策的契機,確立農(nóng)業(yè)環(huán)境保護義務(wù),盡快全面實施。環(huán)境改善目標(biāo)層次較高,應(yīng)根據(jù)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展的實際情況,適時采取合適的環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,以確保農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的有效推進和實施。三是二者實現(xiàn)方式不同。環(huán)境維持目標(biāo)層級較低,主要體現(xiàn)為農(nóng)民強制性義務(wù)履行的方式,可以通過財政轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)業(yè)環(huán)境補貼等支付手段加以彌補。環(huán)境改善目標(biāo)層級較高,實現(xiàn)這一目標(biāo)在采用通常的補償支付模式的基礎(chǔ)上,還需要農(nóng)民的額外投入,農(nóng)戶采取環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,會導(dǎo)致生產(chǎn)成本的上升,這應(yīng)由政府與消費者共同分擔(dān)。四是注意兩種目標(biāo)與其他農(nóng)業(yè)政策、環(huán)境政策目標(biāo)的協(xié)同與整合。實施農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策需要建立與其他相關(guān)政策的協(xié)同機制,如應(yīng)妥善處理農(nóng)業(yè)生態(tài)補償與維護糧食安全政策及與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護政策之間的互動關(guān)系等,以便更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策目標(biāo)。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)補償政策的體系應(yīng)由農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償政策和農(nóng)業(yè)污染控制補償政策兩部分構(gòu)成。農(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償政策主要是為了達(dá)到調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)、改進農(nóng)地耕作方式、引導(dǎo)農(nóng)戶停止破壞并積極保護生態(tài)環(huán)境的目的而制定或?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補償政策。應(yīng)包括退耕生態(tài)補償、休耕生態(tài)補償、免耕農(nóng)業(yè)生態(tài)補償、農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)生態(tài)補償?shù)取＾r(nóng)業(yè)生態(tài)保護補償政策是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施的前提條件和基礎(chǔ)性工作,事關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)成功示范和順利導(dǎo)入。農(nóng)業(yè)污染控制補償政策是指為控制農(nóng)業(yè)面源污染而實施的生態(tài)補償政策。主要是為了解決當(dāng)下面臨的農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜、禽畜糞便等污染源對耕地、水體等環(huán)境要素造成的農(nóng)業(yè)污染問題而制定或?qū)嵤┑恼摺?yīng)包括農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)方式補償政策、農(nóng)業(yè)污染控制技術(shù)研發(fā)補償?shù)纫幌盗姓摺＾r(nóng)業(yè)污染控制補償政策是我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償實施的核心任務(wù)和工作難點,事關(guān)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范工作的推廣和可持續(xù)發(fā)展,該政策的主要內(nèi)容應(yīng)包括限制農(nóng)業(yè)污染行為補償和鼓勵、支持有利于防治農(nóng)業(yè)污染的生產(chǎn)生活行為補償?shù)恼磧煞矫妗?/p>

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體是指在生態(tài)保護建設(shè)或活動中能夠直接或間接獲得利益的群體,也可稱為受益方、支付方,主要解決“誰補償?shù)膯栴}”。我國農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體主要包括以下三類。(1)國家補償。政府作為社會公眾的代表,應(yīng)代表受益群體進行補償,成為農(nóng)業(yè)生態(tài)保護中的補償主體,包括國家政府中的中央政府和地方各級政府。(2)社會補償。是指政府之外的對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護給予資助和援助的企業(yè)、社會組織和個人等。(3)自我補償。農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體和農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)闹苯邮芤嬲?應(yīng)該成為自我補償?shù)闹黧w。即農(nóng)戶等遵循清潔農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的理念,自覺改變高消耗、高污染的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式,采用環(huán)境友好型生產(chǎn)技術(shù)和模式,同時發(fā)展替代產(chǎn)業(yè),促進農(nóng)業(yè)環(huán)境資源的可持續(xù)利用,增強農(nóng)村區(qū)域自身“造血能力”,確保農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機制[3]。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)目腕w指直接參與農(nóng)業(yè)生態(tài)保護活動并產(chǎn)生正外部性效益,或者由于控制農(nóng)業(yè)污染導(dǎo)致利益受損而得到一定補償?shù)膯挝弧⒔M織或個人,主要解決“補償給誰”的問題。關(guān)于補償客體的界定具有不確定性和多樣化特點,試概括為以下三種。(1)農(nóng)民。農(nóng)民是生態(tài)保護微觀層面的最基礎(chǔ)主體。對于參與農(nóng)業(yè)環(huán)保建設(shè)或采用環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式控制農(nóng)業(yè)污染的農(nóng)民,可以給予補償。(2)農(nóng)技推廣者。包括農(nóng)技推廣站、農(nóng)技服務(wù)合作組織及其農(nóng)技推廣人員等。很多推廣人員也沒有受到合格、正規(guī)的教育和培訓(xùn),而且沒有及時更新知識和提高技能,也會影響到先進技術(shù)的推廣應(yīng)用[4]。對農(nóng)技推廣部門給予一定的財政支持,如對農(nóng)技推廣人員實行定額補貼,使其不但在技術(shù)推廣環(huán)節(jié)發(fā)揮作用,還會在技術(shù)服務(wù)和后期管理上發(fā)揮應(yīng)有的作用。(3)其他組織。非政府性質(zhì)的其他組織,包括科研單位、農(nóng)技中心等。

　　補償范圍是農(nóng)業(yè)生態(tài)補償主體和客體所共同指向的對象,解決對什么補償?shù)膯栴}。農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆秶侵笧楸Ｗo農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和維護、改善或恢復(fù)農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能而進行的環(huán)境保護行為或活動。(1)農(nóng)業(yè)環(huán)保建設(shè)項目。在農(nóng)業(yè)生態(tài)保護中,建議對農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工程項目和農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)建設(shè)項目實施補償或加大補償力度。農(nóng)業(yè)生態(tài)保護工程包括耕地保護、農(nóng)業(yè)水資源保護的工程或項目。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)建設(shè)項目包括鄉(xiāng)村清潔生產(chǎn)工程建設(shè)、農(nóng)村沼氣建設(shè)及化肥農(nóng)藥的減量使用、作物秸稈和禽畜糞便等生物能源化處理、農(nóng)村生活污水和垃圾排放等農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)補貼項目[5]。(2)污染源的減排行為。由于污染源減排需要一定的成本,應(yīng)當(dāng)對污染源的減排處理實施補償。概括來說,污染減排是農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中通過采取減少使用化肥、農(nóng)藥及增施有機肥等農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)或措施控制農(nóng)業(yè)污染。(3)農(nóng)業(yè)生態(tài)保護宣傳、教育與技術(shù)培訓(xùn)。實施農(nóng)村環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)宣傳、教育補貼項目;加大農(nóng)技推廣體系的財政補貼力度;對采用替代技術(shù)的農(nóng)戶應(yīng)給予經(jīng)濟補償。(4)農(nóng)業(yè)污染控制技術(shù)研究與開發(fā)。對新技術(shù)的研發(fā)進行資助與補償,利用技術(shù)創(chuàng)新來促進控制農(nóng)業(yè)污染。

　　農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)姆绞?是指農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)靡赃\行和實現(xiàn)的形式。主要解決“如何補償”的問題。(1)資金補償。資金補償主要體現(xiàn)在政府的財政轉(zhuǎn)移支付、政府的財政撥款、貸款與補貼)以及無息或低息貸款,加速折舊等。(2)實物補償。實物補償是指補償主體采用農(nóng)機具、勞力等實物形式給予補償客體所需的部分生產(chǎn)和生活要素,增強其生產(chǎn)生活能力。(3)技術(shù)補償。通過農(nóng)業(yè)生物技術(shù)創(chuàng)新、農(nóng)業(yè)機械創(chuàng)新等技術(shù)革新配合農(nóng)業(yè)生態(tài)補償?shù)陌l(fā)展、為其提供幫助是不可或缺的。(4)政策補償。由政府在財政稅收、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和投資項目等方面加大對被補償?shù)貐^(qū)和被補償者的支持和優(yōu)惠。