摘　要：一刀切的管理方式既是導(dǎo)致統(tǒng)合救助模型形成的重要原因，統(tǒng)合救助模型的實(shí)施又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種管理方式。對低保對象采取一刀切的管理方式雖在一定時期、一定程度上降低了制度的管理成本，但是卻削弱了管理的有效性與合理性。由于這種管理方式不能準(zhǔn)確反映、應(yīng)對不同保障人群的真實(shí)需求，實(shí)際妨礙了制度的發(fā)展完善。

　　關(guān)鍵詞：城市低保制度，統(tǒng)合救助模型，分類救助模型

　　我國近年城市低保制度改革中形成的“分類救助模型”所倡導(dǎo)的核心理念和“混合型”福利模式的上述觀點(diǎn)是相契合的，體現(xiàn)了我國社會救助理念的進(jìn)步，它相對于過去低保工作中實(shí)施的“統(tǒng)合救助模型”(筆者在下文中解釋)是一個重大的超越。本文我們將根據(jù)民政部立項(xiàng)的2006年度重點(diǎn)課題“城市居民最低生活保障制度規(guī)范化程序研究”課題組調(diào)查取得的數(shù)據(jù)和資料，對我國城市低保制度改革過程中出臺的分類救助辦法的運(yùn)行狀況做比較全面、深入的分析研究，在肯定這一辦法出臺的意義及取得的進(jìn)展的前提下，分析總結(jié)該辦法存在的問題與不足，進(jìn)而有針對性地提出完善分類救助辦法的政策建議。

　　一、統(tǒng)合救助模型的缺陷與分類救助模型的形成

　　(一)統(tǒng)合救助模型的缺陷

　　城市低保制度最初采取的救助模式筆者稱之為“統(tǒng)合救助模型”。它通過確定低保線(貧困線)、并對處于該線以下的貧困人群實(shí)施資金或物質(zhì)補(bǔ)助使其達(dá)到低保線的生活水平的辦法開展救助工作。可見當(dāng)時的救助模型對貧困群體采取的是標(biāo)準(zhǔn)劃一的救助辦法，而對達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的救助對象實(shí)行補(bǔ)差;至于救助對象內(nèi)部由于存在種種差別而導(dǎo)致的需求的差異，統(tǒng)合救助模型未能顧及。盡管統(tǒng)合救助模型在低保制度初創(chuàng)階段的出現(xiàn)有其必然性，對救助貧困群體的貢獻(xiàn)功不可沒;但隨著時間的推移，該模型的不足和缺陷也逐漸明顯地暴露出來：

　　其一，以形式公平掩蓋了實(shí)質(zhì)的不公平。采用統(tǒng)一的救助辦法(標(biāo)準(zhǔn))、救助措施，對所有的低保對象而言確實(shí)做到了形式上的公平和對等。但事實(shí)上，這種公平抹煞了不同救助對象的不同需求，忽視了特殊人群的特殊需求。因此，這種形式上的公平就等同于實(shí)質(zhì)上的平均主義、“大鍋飯”。實(shí)質(zhì)公平的缺位正是統(tǒng)合救助模型的主要特點(diǎn)。顯而易見，這種形式公平與實(shí)質(zhì)公平的對壘是造成低保制度難以滿足受助人群需求的癥結(jié)所在。

　　其二，平均主義的分配模式制約了保障標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。和我國長期處于社會主義初級階段的國情相適應(yīng)，整體上，低保金的支出有限，保障標(biāo)準(zhǔn)只能采取低起點(diǎn)，而后隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步提高。但平均主義的低保待遇調(diào)整方式妨礙了部分特殊困難群體低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整幅度，使待遇提高沒有在結(jié)構(gòu)層次上體現(xiàn)出差異性，進(jìn)而影響了低保制度的實(shí)際效率。

　　其三，福利依賴現(xiàn)象長期存在。“能進(jìn)能出、動態(tài)管理”本是低保制度持續(xù)運(yùn)行的前提條件;但是從制度的運(yùn)行狀況來看， “進(jìn)來容易，出去難”成為困擾低保制度的一個老大難問題。我們在各地調(diào)查中都發(fā)現(xiàn)存在著一定的有勞動能力低保對象“寧吃低保不工作”的現(xiàn)象。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因固然是多方面的，其中低保制度對所有對象采取整齊劃一、不加區(qū)別的救助辦法，使制度本應(yīng)具有的刺激再就業(yè)的功能大大減弱。福利依賴現(xiàn)象的加劇違背了低保制度建設(shè)的初衷，使社會救助的目標(biāo)與本質(zhì)發(fā)生了偏移。

　　(二)分類救助模型的形成

　　與統(tǒng)合救助模型對貧困群體采取整齊劃一的救助辦法不同，分類救助模型基于貧困人群內(nèi)部的需求差異，通過制定合理、科學(xué)的救助標(biāo)準(zhǔn)體系，對不同需求人群實(shí)施有差別的救助，是城市低保制度實(shí)施模型的新發(fā)展。

　　分類救助的外延可以從兩個層次來理解。第一個層次上的分類救助實(shí)際上涵蓋了目前我國對受助群體所提供的所有的具體救助項(xiàng)目，它是從具體的項(xiàng)目內(nèi)容上進(jìn)行的劃分。目前，城市社會救助體系除生活救助(低保)外，還有醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等類項(xiàng)目。因此，這個意義上的分類救助在外延上是對社會救助內(nèi)容的歸類。

　　第二個層面上的分類救助特指現(xiàn)行城市低保制度在向縱深發(fā)展過程中所提出的“分類施保”。這一層面上的分類救助是基于貧困人群所屬的類別進(jìn)行有針對性的救助。根據(jù)所屬類別，救助對象可以享受到不同比例救助幅度的上調(diào)。相對于以往的救助制度而言，分類施保的優(yōu)越性在于其對救助對象需求的科學(xué)認(rèn)識和分類，避免了以往救助過程的盲目性和隨意性，提高了救助效率。

　　事實(shí)上，分類救助這兩個層面上的外延劃分在現(xiàn)有的政策實(shí)施上具有一定的疊合性。在現(xiàn)行的分類施保政策中，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)整合了多維救助項(xiàng)目。本研究雖然也在一定程度上涉及分類救助的第一個層面，但主要是對分類救助第二個層面的研究。

　　正是在統(tǒng)合救助模型遭遇前述各種發(fā)展困境下，民政部近年開始探索建立分類救助制度。2003年3月，民政部頒發(fā)《關(guān)于按照國務(wù)院要求進(jìn)一步健全城市低保制度的通知》，明確將建立針對貧困群體的醫(yī)療救助制度和教育救助制度作為推進(jìn)城鎮(zhèn)低保制度建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目。當(dāng)年召開的全國民政廳局長會議則進(jìn)一步提出城市低保要做到“應(yīng)保盡保，分類施保(以下多用“分類救助”代替)”的要求。會議結(jié)束后，各省市民政部門在當(dāng)?shù)卣闹С窒拢e極著手制定、實(shí)施分類施保政策。從總體上看，各省分類救助工作的推進(jìn)比較順利，截至2006年，全國31個省、自治區(qū)、直轄市均建立了分類救助制度——當(dāng)然，由于各種原因，各地分類救助的發(fā)展并不平衡，城市之間這方面工作的進(jìn)展差異較大。分類救助的實(shí)施，將我國城市低保制度的建設(shè)提升到了一個新的高度。從各地實(shí)施分類救助的實(shí)踐來看，這一模型具有以下幾個突出特點(diǎn)：

　　1、救助對象的類別化

　　分類救助對城市低保對象提供類別化的社會救助。不同困難程度的家庭或個人，都會以其所屬的具體類型得到相應(yīng)的救助。總體而言，當(dāng)前國內(nèi)各地享受分類施保、特殊救助的人群主要可以劃分為以下四個大類(具體到每一個城市則存在一定的出入)：第一類是傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對象，即無勞動能力，無生活來源，無法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人或扶養(yǎng)人的城市孤老和孤兒，習(xí)慣上稱為“三無”人員。第二類是有特殊困難的低保對象。包括享受低保待遇的70歲以上老人， 16歲以下兒童、中小學(xué)生和16歲以上的在讀學(xué)生，重殘、重病人員等。除此之外，一些省市還做出了涵蓋更廣的規(guī)定。例如，北京市、吉林省等規(guī)定了對分娩孕、產(chǎn)婦的特殊救助;廣西、貴州、吉林、青海、海南等省規(guī)定了對單親家庭、多胞胎家庭的救助;還有一些省市規(guī)定了對夫妻雙方均是下崗職工的低保家庭、以及發(fā)生突發(fā)性災(zāi)難的家庭實(shí)行特殊救助。第三類是一些政策照顧對象。對這類人群照顧與否、如何照顧，各省市的差別較大。主要有以下幾類人群：享受低保待遇的因公致傷的返城知青;老歸僑;軍烈屬家庭、軍人和軍轉(zhuǎn)干部;省、市級勞動模范;模范遵守國家政策的家庭，例如獨(dú)生子女家庭。第四類是有勞動能力的低保對象。大部分省市都制定一些推動有勞動能力的低保對象再就業(yè)的激勵政策;這類人如因各種原因而未能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，規(guī)定可以享受低保待遇，但其獲得的保障金不能享受上調(diào)一定比例的優(yōu)惠。

　　2、救助標(biāo)準(zhǔn)的層次化

　　在將低保對象區(qū)分為不同類型的基礎(chǔ)上，制定不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。目前國內(nèi)分類救助的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)主要有三種表現(xiàn)形式，每種形式都體現(xiàn)一定的層次：第一種形式是大多數(shù)省市所采用的，將特殊對象低保金按月上調(diào)一定比例，這一比例通常是10%-30%，有的幅度差更大一些。第二種形式是按一定時限(月、季、年)對特殊對象給予定額的生活補(bǔ)助。采取這一做法的主要有安徽、海南、青海、四川、陜西等幾個省份。例如，四川省宜賓市規(guī)定，低保對象中，重病、重殘者每人每月可増發(fā)100元補(bǔ)助，一般病殘者每人每月增發(fā)50元;在校大中專生每人每月增發(fā)100元補(bǔ)助，在校中小學(xué)生增發(fā)50元。青海省規(guī)定，“三無對象”每人每月在原全額享受低保的基礎(chǔ)上增發(fā)20元保障金;60-69歲的老年人在享受保障金的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金，70歲以上老年人，每人每月增發(fā)20元保障金;殘疾人和長期臥床病人也均在原享受保障金基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)20元保障金;單親家庭在享受原保障的基礎(chǔ)上，每人每月增發(fā)10元保障金。第三種形式是保障金不變，但對有特殊困難者給予相應(yīng)的配套救助。例如，廣州市規(guī)定，重大疾病的低保戶和特困人員可到當(dāng)?shù)鼐游瘯暾堉卮蠹膊【戎?由居委會核實(shí)逐級上報(bào)，經(jīng)區(qū)(縣級市)民政局批準(zhǔn)后，到廣州市慈善醫(yī)院治療;資助對象可享受每人每年累計(jì)最高不超過2萬元的醫(yī)療資助金。深圳市規(guī)定，對在義務(wù)教育階段學(xué)習(xí)的低保對象，教育部門應(yīng)當(dāng)減免學(xué)雜費(fèi)。