摘 要：合村并城在一定程度上綜合土地利用率得到提高，國家對土地的控制與管理有所加強，但合村并城后仍存在很多隱性的問題和隱患，筆者從以下幾個方面分析合村并城存在的潛在問題，以期為管理者提供參考。

　　關鍵詞：合村并城;問題

　　中國作為一個農業大國，“三農問題”一直是政府工作的重中之重。在我國加快城鎮化進程與社會主義新農村建設的背景下，整合農村土地資源、加強城鄉聯系已成為提高社會生產力的必然要求。在這種背景下，合村并城如雨后春筍，在全國各地峰涌而起。

　　合村并城的目的是節約土地資源、建設現代化農業。而近年來，隨著城鎮化水平不斷提高，城鎮建設用地面積大幅度增加的同時，并沒有像預期那樣相應減少農村居民點用地，農村建設用地粗放利用狀況反而進一步加劇，不合理的城鄉用地結構造成了大量土地資源閑置和浪費……合村并城的背后卻隱藏著一系列的潛在問題。

　　一、土地節約問題

　　遷村并點的第一個效益在于集約利用土地，即將零散的村莊相對集中布局以后可以節省居住用地面積。但建設用地的節約真是遷并的效果嗎?顯而易見，如果居住方式不變，房屋無論建在何處占用的土地面積是不會變化的，遷并并不能夠導致建設用地指標的降低，以農村人口為主的中心村與村莊的人均建設用地差別微乎其微。那么認為遷并能夠導致土地集約的真正原因是什么?其潛在觀點為：用城鎮規劃建設的范式進行中心村的建設，即以多層的公寓式住宅小區取代農村的獨院式住宅，主要是這種居住方式的變化而非單純的遷并導致建設用地的節約。

　　在居住方式由院落式住宅向公寓式住宅轉化的過程中，國家無疑是受益者，可以節約更多的土地，問題的關鍵在于村民在這種變化中是獲益還是受損?許多學者認為村民向往公寓式住宅這種“現代化的城鎮生活方式”，一些地方政府將其形象地稱為“洗腳上樓”。其中的利益損失是顯而易見的，即使保持居住面積不變，村民也喪失了對院落私屬空間和宅基地的支配權;就實際功能而言，公寓式的住宅也不方便使用，儲存農具糧食、種植花果蔬菜、飼養禽畜等農家活動均需要開敞的私屬空間，在城市精英追求郊區獨立式住宅的同時，沒有理由認為村民偏好公寓式的居住方式。

　　二、公共設施配置效益問題

　　公共設施配置要求具有一定的服務門檻，人口的集中有利于節省投資，提高公共設施配置效益，這點毋庸置疑。目前，農村公共產品的主要問題是供給主體的缺位，長期以來政府作為主要的公共產品供給者其公共產品主要投向城市和大型區域性設施，在地方層面上的農村公共設施投入嚴重不足，進一步增大城鄉差距。同時造成的另一個嚴重認識性后果，即對村莊的妖魔化，許多規劃界學者對村莊的普遍認識是：村莊的面貌臟亂差、交通不便、居民素質低，是一種落后且有待改造甚至消滅的生活方式，對城市化的盲目追捧就是這種潛在觀念作用的結果。但是從實際情況看，上述許多問題很難說是由于村莊本身的原因造成的，而是政府公共投入的缺位。吸引村民的主要是公共設施而非居住方式。目前,農村公共設施大致可分為準公共設施和純公共設施兩種類型。準公共設施如商業服務等基本上可通過市場力量進行配置，基本不需要國家的介入。純公共設施主要由國家進行統籌供給，又可分為兩類：一是具有可達性即居民可以通過空間移動獲得的公共設施如教育、文化、衛生和交通站場等設施，可進行有質量差異的安排;二是不具有可達性即居民只能就地消費的公共設施如交通、給排水、電力電訊等基礎設施，這類設施從政府部門的職責而言應進行全覆蓋式的服務。盡管原則上國家負有純公共設施供給的義務，但村莊布局分散和公共設施規模門檻使其全覆蓋式的供給難以實現，因此國家只能有選擇地布局在少數中心村，以減少公共設施投入。就公共設施配置而言，村民是需求者和使用者，而國家是供給者，國家在公共設施配置中具有強勢話語權。

　　三、農業規模經營問題

　　遷村并點的最后一個優勢是通過消除小而分散的村莊，使農業用地聯片，從而實現規模經營以提高經濟效益。但是這種觀點并不符合中國的實際。

　　首先，經濟效益應當以實現稀缺資源的最大效益為衡量標準。在我國土地是比勞動力更為稀缺的資源，規模經營雖然能夠提高人均農業產出,但卻以犧牲土地產出效益為代價。國內的一些研究結果表明，規模經營農戶的土地產出率要比小農戶低15%，此外大量的富余勞動力將進一步惡化原已緊張的就業形勢。

　　其次，我國農業的效益和農村土地政策使土地難以規模經營。在經濟不發達地區耕地是村民生活的保障。村民也不愿意放棄土地，其主要原因在于：一方面，農業的效益低下導致愿意租種者不多;另一方面，僵化的農村土地制度使農村居民對土地只有使用權而沒有轉讓、收益權，土地成為村民手中的“雞肋”，農戶的土地要么用于效益低下的農業經營，要么上交集體。由于失去土地并不能獲得相應的收益，因此村民即使在土地已經不構成主要收入來源的情況下，也寧愿保有土地。退言之，即使農業規模經營是有益且可行的，村莊遷并與規模經營之間的關系也是非常牽強的。零散的村莊布局也不會達到影響規模經營的程度。

　　四、現行體制、機制、法制問題

　　干部考核體制和任期制度有待進一步完善。以GDP為中心的干部考核體制導致干部急于求成，違背客觀規律，不切實際，忙于上項目，影響用地的合理配置，加劇了城鄉建設和土地利用中的短期行為，土地征用、供應和收購儲備機制不健全。土地從征地到出讓的過程存在利益的刺激，政府為賣而買，在爭項目攀比中，往往以犧牲土地資源為代價換取一時的經濟發展。在規模上求大、在結構上求全、在效果上急功近利，大量資金流入低水平、低效益的重復建設項目。長期以來，由于土地管理是以保證項目用地為主要目標的，土地的國情意識、節約集約用地意識尚未全面樹立，因此在用地行為上，普遍存在多占地、占好地的現象，導致對建設用地、特別是城鎮建設用地的低效利用甚至閑置;土地供應的市場機制不成熟，企業取得和保有土地成本低而多占地、多得利;土地收購儲備工作滯后，影響城鎮化用地供應和保障，導致亂占耕地的現象的出現。集約、節約用地的利益約束機制還沒有建立，土地權利人的利益關系不明確、不具體。地方政府領導為追求政績，不惜浪費土地搞政績工程、形象工程等，如在房地產開發中大量批準建設別墅、低密度住宅、高爾夫球場，大量建設城市新區、人造景點等。

　　五、結語

　　1.遷村并城應是目標導向而非以行動導向。以追求長遠利益為出發點，不能急功近利、大拆大建，而是逐步引導中心村的發展和散村的自然消亡，應充分考慮村民的切身利益，采取居民自愿的方式，不宜采取強制性的措施。

　　2.遷村并點不僅涉及舊宅拆遷、新居重建、耕地重新分配等經濟問題，也涉及社會文化重組、歷史文化斷裂等社會問題。因此對于遷并應持謹慎態度。政府部門和規劃界應制定合理的判別標準，一個地區村莊的分散要達到何種程度才能夠采取遷村并點的措施，什么樣的村莊需要拆并。

　　3.即使需要采取遷村并點的地區也并非對所有村莊進行拆并，而應限于少數的中心村和拆并村。未來很長的時期內，在拆并的村莊和中心村之間肯定具有許多以保留整治為主的村莊，將村莊視為中心村與拆并村不符合農村的實際情況。一些鄉鎮或規劃只保留幾個中心村，其余的大量村莊作為待拆并的村莊，將會導致大拆大建，另一些將大部分村莊作為中心村只拆并幾個村莊，將導致公共設施配置的不經濟，失去遷并的意義。

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