摘要：水資源既是城市發展的機會與動力，又給城市帶來風險與挑戰，而韌性規劃為保障城市空間安全提供了有效的理論支撐和技術支持。荷蘭鹿特丹市在氣候變化過程中面臨洪水干旱、淡水短缺、海水倒灌等多重威脅，采取了大量韌性規劃策略來應對水風險。在系統分析梳理鹿特丹水韌性規劃建設的實踐后，發現鹿特丹通過確立水韌性理念和科學評估風險，分類制定應對策略，并使之融入空間規劃，建立切實可行的實施路徑，有效提升了鹿特丹的城市韌性。鹿特丹水韌性規劃建設的成功經驗，值得我國城市水安全建設與“韌性”提升的規劃實踐借鑒。

　　關鍵詞：水韌性;空間規劃;鹿特丹;規劃策略

　　DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.01.001

　　水是氣候變化施加影響的主要媒介。近年來我國許多城市頻繁遭遇極端天氣，如“7·20”河南特大暴雨造成了巨大的人員傷亡和經濟損失，而極端氣候對水安全造成的威脅或危害，不僅局限于洪澇災害，易被忽視的干旱、水資源枯竭，水污染及水環境惡化等問題也屬于涉水災害風險，都嚴重威脅著城市水安全。如何增強城市應對水風險的適應能力、提高城市安全韌性，逐漸成為國內外城市關注的熱點。我國在2020年十九屆五中全會上首提建設“韌性城市”并上升為國家戰略，將韌性理念融入國土空間規劃體系建設中。荷蘭鹿特丹市則頒布了《鹿特丹氣候適應戰略》(2013)[1]、《鹿特丹韌性戰略：為21世紀做好準備》(2016)[2]、鹿特丹《水計劃》[3]等韌性規劃來應對氣候變化及其相關風險。

　　鹿特丹市素有“水城”之稱，是位于南荷蘭省新馬斯河畔的三角洲城市，近90%的土地海拔低于海平面，長期受到河流洪水和海洋洪水的威脅，加之氣候變化帶來的負面影響與水密切相關，包括海平面上升、持續增加的強降雨和干旱等風險都使這座海岸城市面臨著日益嚴峻的挑戰。[4]應對氣候風險的重要性和緊迫性促使鹿特丹對水資源、水安全與水生態提出了更高要求。在此背景下，鹿特丹本著加強水韌性的思路，將氣候變化和水風險管理納入城市的中長期發展規劃中，結合空間規劃建設在水風險治理方面進行了大量探索，最終以城市創新應對水風險聞名。我國沿海不少城市與鹿特丹有著相似的空間特征，也面臨著相似的風險沖擊與壓力，因此通過分析鹿特丹水韌性規劃建設的成功經驗，可以為我國城市韌性規劃提供參考和借鑒。

　　一、鹿特丹水韌性規劃演變歷程

　　(一)水韌性思路轉變

　　荷蘭在20世紀經歷了多次大型洪水，1953年北海風暴沖破了西南部海堤造成大型洪災，隨后荷蘭啟動全國“三角洲工程”。1991年鹿特丹在其新航道的西端建造可調節式風暴潮防護壩——馬仕朗防風暴大壩(Maeslantkering)，以工程手段攔壩蓄水，并將局部地區堤防標準提高為萬年一遇。[5-6]此時的鹿特丹以及整個荷蘭都是與水作斗爭，采取的是抵御洪水的治水思路。

　　1993年和1995年連續降雨造成的洪水讓荷蘭南部的堤防幾近崩潰，之后荷蘭提出了新的雨洪措施和風險評估機制。并于1996年通過新《防洪法案》，提出在新世紀建設“還地于河”工程，即拓寬河道，拆除河面、河岸建筑物，擴大河灘等，給河流創造更多的空間(圖1)。鹿特丹也結合“水土整合”“分區滯洪”、灰綠基礎設施等措施來調節城市建設與水的關系。[7]這時治水理念從抵御洪水轉向部分適應，出臺了一系列政策文件加強水的韌性，并與空間規劃不斷融合。[8]鹿特丹不再把“水”視為城市發展的阻礙，而選擇“與水共生”，打開了水風險治理的全新思路，也由此成為荷蘭水風險治理轉型的典型代表。

　　與此同時，對鹿特丹水韌性規劃建設的研究也日益增多，有學者圍繞“水韌性(Water resilience)”一詞，[9]系統總結了與水韌性相關的研究，提出城市要通過適應性治理來應對未來的水變化。在國際上，鹿特丹應對水風險的韌性規劃與管理經驗受到廣泛關注。[10-14]鹿特丹規劃中的“水韌性”可以理解為，城市水系統能夠快速有效地預防、吸收、適應，從與水相關的擾動中恢復過來，并使其結構和功能達到更先進狀態。

　　(二)涉水政策演變

　　隨著國家治水理念和頂層設計的轉變，鹿特丹對水系統潛在沖擊的認知不斷提升，水韌性理念也融入多元目標的城市發展愿景，進而促進社會生態全方位建設(表1)。

　　2001年，鹿特丹市政府聯合區域水務委員會發布《水計劃1》(Water plan 1)，制定了諸多防洪防水措施來抵御強降雨。此時的治水思路尚未實現政策上的轉變，抵御為主的干預措施也使城市愈來愈“防水”。[3]

　　2005年鹿特丹的“洪災”主題建筑雙年展上，市政府和區域水務委員會推出《2035年鹿特丹水城規劃》(Rotterdam Water City 2035)，并于2007年提出該規劃的官方文件《水計劃2》(Water Plan 2)，并以每五年為執行期實施。《水計劃2》(2007—2012年)執行計劃摒棄了之前一味采取剛性抵御，完全控制自然的做法，采取“與水共生”的方式，將水管理措施和城市空間規劃進行結合，重點解決堤外地區洪泛風險、水質污染等水問題。到2013年，鹿特丹發布《水計劃2》評估結果和2013-2018年執行計劃，針對水安全、水量、水質、排污系統四方面亟需重點建設的內容，[3]確定新的措施與建設項目。因此《水計劃2》對水資源的利用其實是一個在進行中不斷調整的過程，在改善現有空間的同時也促進了城市未來發展，激發城市活力和經濟吸引力。

　　2016年，鹿特丹發布《鹿特丹韌性戰略：為21世紀做好準備》，明確指出韌性水系統是實現水安全的前提。[2]水韌性規劃建設則有助于鹿特丹成為一個有吸引力、發展強勁且不受氣候影響的三角洲城市。

　　其中，《水計劃1》是以剛性防御措施為主，但隨著鹿特丹對水沖擊的認知轉變，之后的《水計劃2》等韌性戰略都是從吸收適應水沖擊的角度，結合空間規劃進行水韌性建設，如河流防洪方面，從依賴加固和抬升堤壩轉變為給河流足夠的空間，使其消化水位的變動等，這些建設行動的探索都是在不斷提高鹿特丹城市的水韌性。

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