論文摘要 地方政府自行發(fā)債試點在地方債問題上實現(xiàn)了重要突破，但其與完整意義上的自主發(fā)債仍存在不少差距。本文探尋了地方政府自主發(fā)債權(quán)的理論依據(jù)，分析了我國建立地方發(fā)債制度的現(xiàn)實障礙，并就地方發(fā)債制度建設(shè)中的幾點關(guān)鍵性要素略作闡述。

　　論文關(guān)鍵詞 地方政府發(fā)債 自主發(fā)債權(quán) 財政分權(quán) 監(jiān)管機制

　　2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》(以下簡稱《試點辦法》)，允許上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點。地方政府發(fā)債權(quán)再次成為學(xué)界乃至全社會熱議的話題。支持、肯定的聲音不絕于耳，懷疑、反對的意見也不在少數(shù)。本文從此次試點的內(nèi)容出發(fā)，對建立我國地方政府發(fā)債制度的相關(guān)問題進(jìn)行討論。

　　一、四地政府自行發(fā)債試點的分析

　　依據(jù)《試點辦法》，自行發(fā)債是指試點省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制，2011年試點省(市)政府債券由財政部代辦還本付息。

　　(一)與我國以往地方政府債券的比較

　　1993年，國務(wù)院叫停我國地方債券的發(fā)行，并在第二年的《預(yù)算法》中明確規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。但事實上的地方債券并未徹底消失。1998年亞洲金融危機期間，中央發(fā)行1000億元的長期建設(shè)國債，并通過商業(yè)銀行以高于國債的利率貸給地方政府，由地方政府逐年歸還。2009年，為減小國際金融危機對我國經(jīng)濟的影響，幫助地方政府解決“四萬億”投資刺激計劃中資金不足的問題，國務(wù)院允許地方政府發(fā)行2000億元地方債券，冠以“2009年XX省(自治區(qū)、直轄市、計劃單列市)政府債券”的名稱，而由財政部代理發(fā)行并代辦還本付息。2010年財政部繼續(xù)代理地方政府發(fā)行2000億元地方債券。

　　1.相似點分析

　　制度變遷通常有兩種形式：一種是危機導(dǎo)向;一種是利益導(dǎo)向。從國債轉(zhuǎn)貸、中央刊發(fā)到自行發(fā)債，制度變遷更大程度上都是危機導(dǎo)向而引發(fā)的。過去是為了應(yīng)對金融危機，維持經(jīng)濟的穩(wěn)定增長，此次地方政府自行發(fā)債試點則直接源于大規(guī)模地方債務(wù)集中到期，債務(wù)違約風(fēng)險凸顯的現(xiàn)實背景。

　　2.不同點分析

　　較之于1998年、2009年的辦法，此次試點最大的變化在于地方政府在債券發(fā)行這一環(huán)節(jié)得以自主，而中央政府則扮演“額度管理”的角色。因此，地方政府需要直接面對資本市場，需要遵循債券市場的運作規(guī)則。地方政府要想成功發(fā)債，就要充分披露其信用信息，增強財政透明度。自行發(fā)債試點實際是將地方政府納入到金融生態(tài)環(huán)境中，削弱了融資的行政化色彩，以市場化的方式規(guī)范其行為，將地方政府融資陽光化，從微觀層面完善金融生態(tài)環(huán)境。

　　(二)與其他國家地方債券發(fā)行制度的比較

　　在財政聯(lián)邦制較為完善的發(fā)達(dá)國家，地方政府債券(也稱“市政債券”)與國債、企業(yè)債券、股票、投資基金等共同構(gòu)成完整統(tǒng)一的證券市場。以美國為例，地方政府融資的主要平臺就是市政債券市場。美國的市政債券分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)话阖?zé)任債券，政府使用稅收收入向投資者還本付息。收益?zhèn)商囟ǖ牡胤秸頇C構(gòu)發(fā)行，以項目收益償還。美國是典型的財政聯(lián)邦制國家，地方財政獨立于中央財政。更有地方政府破產(chǎn)制度保證中央政府不會援助處于財政危機的地方政府，避免了中央政府對地方債的擔(dān)保責(zé)任。

　　而我國中央與地方之間的財政關(guān)系并非真正獨立，地方發(fā)債所引發(fā)的一切財政風(fēng)險最終都將由中央政府承擔(dān)。

　　二、確立地方政府自主發(fā)債權(quán)的理論依據(jù)

　　從此次自行發(fā)債的試點內(nèi)容看，地方政府并未擁有完整意義上的自主發(fā)債權(quán)。但不少學(xué)者認(rèn)為此乃轉(zhuǎn)向自主發(fā)債的一種過渡、一種準(zhǔn)備。正如前文所述，地方政府自主發(fā)債制度為許多發(fā)達(dá)國家所確立，在財政學(xué)、法學(xué)等領(lǐng)域可尋得其背后的理論支持。

　　(一)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則

　　依據(jù)公共產(chǎn)品理論，非排他性、非競爭性的公共產(chǎn)品不能依靠逐利的市場主體來提供，政府必須負(fù)擔(dān)提供公共產(chǎn)品的責(zé)任。而收益范圍的區(qū)域性使得地方性公共產(chǎn)品更適合由地方政府提供，從而產(chǎn)生了財政分權(quán)的要求。財政分權(quán)即要求國家財政決策權(quán)在中央和地方政府之間有一定的劃分，各自享有相對獨立的財權(quán)，同時獨立承擔(dān)一定的支出職責(zé)。地方政府擔(dān)負(fù)著提供公共物品、進(jìn)行公共管理的廣泛職責(zé)，產(chǎn)生了巨額的資金需求，因此應(yīng)當(dāng)根據(jù)事權(quán)賦予地方政府相應(yīng)財權(quán)。發(fā)債權(quán)理應(yīng)屬于地方政府享有的一項財權(quán)，通過發(fā)行債券籌集資金正是財政分權(quán)體制下地方政府直接融資的重要渠道。

　　基于此，審視我國的分稅制改革便可見其事權(quán)財權(quán)不相匹配的實質(zhì)性缺陷。一方面，在財政收入的分配上，稅權(quán)明顯集中于中央政府，而地方政府僅享有零星小稅種;另一方面，在財政支出的責(zé)任劃分上具有較大的模糊性，實際中，地方政府肩負(fù)著提供各類公共物品的硬性責(zé)任。地方政府在財政資金上存在巨大缺口是現(xiàn)實而必然的。

　　(二)預(yù)算統(tǒng)一化、財政透明化要求

　　為確保政府預(yù)算內(nèi)容的完整性和同一性，政府預(yù)算必須覆蓋其全部公共收支，反映它的全部財政活動，而不允許有預(yù)算外的公共收支，不允許有在預(yù)算管轄之外的政府財政活動。而在法律關(guān)于地方政府發(fā)行債券的明文禁止下，地方融資平臺成為我國地方政府最主要的融資渠道，由融資平臺公司發(fā)行的企業(yè)債券或向商業(yè)銀行貸得的款項便成為地方政府的隱性負(fù)債，游離于預(yù)算監(jiān)管體系之外。

　　事實上，在地方政府發(fā)債問題上，禁或不禁都無法改變其對資金的大量需求，但其形成的影響卻截然不同。唯有將地方政府舉債權(quán)合法化，將其各項收支完全納入預(yù)算管轄之內(nèi)，才能有效確保公共財政的透明化、規(guī)范化。

　　三、我國確立地方自主發(fā)債權(quán)的現(xiàn)實障礙

　　(一)法律制度障礙

　　1.《憲法》及相關(guān)法律法規(guī)的空白

　　地方政府自主發(fā)債權(quán)涉及中央與地方的關(guān)系問題，本應(yīng)在憲法層面予以明確。然我國《憲法》未對地方政府債券作出規(guī)定。此外，當(dāng)前也仍沒有專門的法律法規(guī)對地方債的發(fā)行作出具體規(guī)范。實踐中，由國務(wù)院財政部決定地方債券的發(fā)行事項一定程度上存在于法無據(jù)之嫌。

　　2.《預(yù)算法》禁止性規(guī)定

　　現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定：除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。對此，多數(shù)觀點認(rèn)為這是為政策調(diào)整留有一定的空間，在國務(wù)院批準(zhǔn)下的地方發(fā)債并非違法之舉。然而，要真正承認(rèn)地方政府的自主發(fā)債權(quán)，這一原則上的禁止性規(guī)定明顯與其相悖。因此，當(dāng)務(wù)之急就是著手于《預(yù)算法》的修改和相應(yīng)法律的制定。回顧《預(yù)算法》的修訂歷程可謂漫長而曲折，目前修正案草案已進(jìn)入人大審議階段，在地方發(fā)債問題上是否能有所突破還需拭目以待。

　　(二)地方政府“道德風(fēng)險”之憂

　　此次試點實施之際，反對意見更多來自于社會公眾。出于對政府信用和政府自我約束力的懷疑，地方政府發(fā)債被視為危險重重。

　　首先，地方政府信用評級無可得知。由于地方政府信用評級體系的缺失、信用評級機構(gòu)獨立性的缺失加之政府信息披露的缺失，地方政府與投資者之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。事實上，根據(jù)國家審計署的統(tǒng)計結(jié)果，至2010年底，除54個縣區(qū)沒有政府性債務(wù)外，全國其他地方政府均有政府性債務(wù)，而其所負(fù)債務(wù)的真實規(guī)模究竟多大仍不得而知。其次，由于缺少嚴(yán)格的約束機制，地方政府極易出現(xiàn)過度舉債、濫用資金等現(xiàn)象。因此，對地方政府發(fā)債行為的有效監(jiān)督是最為緊要的一環(huán)。此外，債務(wù)是否能按期償還也是投資者關(guān)注的問題，但基于我國中央與地方的財政關(guān)系，中央政府實際上承擔(dān)著最終的保證責(zé)任，因此不足以引起投資者的過度擔(dān)憂。但償債責(zé)任的明確落實同樣是建立地方政府發(fā)債制度的重要議題。

　　四、建立地方政府發(fā)債制度的配套措施

　　在上文已經(jīng)提及的法律的制定和完善之外，地方政府發(fā)債制度的確立更需要配套機制的同步構(gòu)建。以下試從控制地方政府發(fā)債的啟動與強化發(fā)債過程的監(jiān)管兩方面提出建議。

　　(一)適當(dāng)擴大地方政府稅源

　　稅權(quán)與發(fā)債權(quán)構(gòu)成地方政府財政資金的兩大主要來源。分稅制改革后地方政府稅源的限縮使得財政收入更是捉襟見肘。鑒于此，一方面可以適當(dāng)增加地方政府在共享稅種中的分享比例，另一方面，賦予地方政府獨立的稅收征收權(quán)，允許其在法律的范圍內(nèi)調(diào)整征稅稅種和稅率。地方政府財源的適度增加，不僅有利于協(xié)調(diào)中央與地方的財政關(guān)系，同時也減少了地方政府通過發(fā)行債券以實現(xiàn)融資的需要。

　　(二)地方政府發(fā)債與清償?shù)谋O(jiān)管與約束

　　1.確立全方位的監(jiān)管體系

　　首先，作為“風(fēng)險的最后承擔(dān)者”，中央政府應(yīng)當(dāng)履行好監(jiān)管職責(zé)，可設(shè)立專門的監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)地方政府債券發(fā)行申請的審核、地方政府的信用評級情況的發(fā)布等工作，在地方發(fā)債的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中發(fā)揮主要作用。其次，地方人大需加強對本級政府發(fā)債行為的監(jiān)督，審查地方發(fā)債計劃，跟蹤資金使用方向，督促債務(wù)償還情況等等。此外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會中介機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，通過律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、信用評級機構(gòu)等中介機構(gòu)的介入，有助于在地方政府發(fā)債過程中規(guī)范操作、提高效率。

　　2.健全信息披露制度

　　信息披露制度有助于債券市場“公開、公平、公正”目標(biāo)的實現(xiàn)，是投資者利益的最基本保障。僅僅是政府收支信息的公開是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，地方債的債權(quán)方更關(guān)心的是地方政府的現(xiàn)金流，因此，加快構(gòu)建地方政府定財務(wù)報告體系勢在必行。信息披露更要加強及時性、完整性，以確保投資者能在第一時間內(nèi)獲取準(zhǔn)確信息。

　　3.財政緊急應(yīng)對制度

　　如前所述，美、日等國在地方政府無力償債時將宣告破產(chǎn)。但該制度在我國并不具備客觀的政治、法制環(huán)境，不存在現(xiàn)實可行性。然地方政府因種種原因而出現(xiàn)財務(wù)危機、資不抵債的風(fēng)險同樣存在，對此，需要確立財政緊急應(yīng)對制度。地方政府財政危機應(yīng)對制度的內(nèi)容主要包括預(yù)警措施、緊急管制措施、財政接管等。例如，當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)某一地方政府發(fā)生財政狀況惡化時，應(yīng)立即對該地方政府進(jìn)行監(jiān)督管理，幫助其制定合理的償付計劃，并提供多種支持，盡可能改善其財政狀況以度過危機。