摘要：整體性政府與大部制改革都主張對部門職能碎片化現象予以糾正，兩者存在很多共同的地方。如都強調通過職能整合和政府整體效果的發揮來服務民眾，實現公共利益最大化，都鼓勵部門間的相互協調合作，都以建立職能有機統一的政府為目標取向。整體性政府作為西方新公共管理理論的修正，為正確看待當前我國大部制改革面臨的種種困境，更好地進行大部制改革提供理論基礎和實踐經驗。

　　一、大部制與整體性政府理論

　　(一)大部制改革的內涵

　　政府機構改革是行政體制改革的一個重要方面，行政體制改革是深化改革的重要環節，黨的十八大報告明確提出“穩步推進大部制改革，健全部門職責體系”2013年3月，十二屆全國人大一次會議審議《國務院機構改革和職能轉變方案》并對外公布。大部制改革再次受到社會的關注和學界研究的熱點爭議。所謂大部門體制或者大部制，就是在政府的部門設置中，將那些職能相近、業務范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，從而達到提高行政效率、降低行政成本的目標。

　　(二)整體性政府理論簡述

　　20世紀70年代，新公共管理理論作為西方政府改革運動的指南，受到各界推崇。所倡導的專業化、結構分工使政府運作有所改觀的同時，導致嚴重的碎片化和部門利己主義。在這樣的背景下，20世紀90年代中后期以來，西方國家在政府改革中逐漸引入“整體性政府”的理念，無論是在政府改革的具體實踐還是相關學術理論研究中，整體政府并沒有形成統一的表述和概念。整體性政府、協同政府、跨部門協作、網絡化治理等概念和行動都可理解為對整體性政府理論的理解和認同。作為一種區別與傳統官僚制模式的新的政府改革理論，其突出的特征是，行政改革應該重視政府整體功能的發揮和部門間的協調。試圖打破碎片化的政府功能分類、重塑政府結構;強調機構外部及內部相互協調責任體系和激勵機制構建，更加注重政府績效考核和整體文化氛圍重塑，以達到政府整體價值和政策整體效果的最佳，從而滿足社會公眾需求，更好地服務于經濟和社會的發展。

　　二、我國大部制改革面臨的多重瓶頸

　　當前盡管在中央和地方的共同努力下，我國的大部門體制改革已經取得了很大成效。但由于我國大部門體制改革仍處于初始時期、處于“爬坡階段”，對改革規律的認識和把握還

　　處在探索階段，具體實踐過程中總是會被一些難以預料的問題和困難所困惑。綜合分析，制約其有效發揮的難點和問題主要有：

　　(一)傳統思想意識難改變

　　我國有幾千年封建統治的歷史，長期以來形成的“官本位”思想及“權大于法”的慣性思維模式和“執行命令”的執政積習，表現出從理念到手段上與現代社會的治理要求明顯脫節，執政能力的巨大落差沒有得到根本轉變亟待彌補。這種觀念已根深蒂固地影響著價值判斷，在其捆綁和約束下，無意識地增設新的級別、創造更多的職位、增加機構設置使得政府機構本身越來越臃腫、臃腫;加之公民公共行政觀念淡薄，缺乏官民平等協作意識，覺得與自身無關，對政府機構改革的監督意識不強。因此，行政機關改革每次都是在行政系統內部放權分權集權收權，社會大眾、體制外的人或組織沒有多少參與。與此同時，歷次政府機構改革模式的慣性思維深入人心，容易導致大部制改革對原有改革模式、流程產生過多的依賴和借鑒，缺乏創新。過去的幾次機構改革由于缺乏群眾的積極參與和監督，容易在政府內部各部門的利益博弈中動搖，結果不盡如人意。

　　(二)局限于機構規模調整，職能整合不到位

　　國內學者認為：大部制體制是指將相近或相同的政府職能整合到一個部門來行使，或者將職能相近、業務相似的部門進行合并，是一個至少包括職能劃轉、職能轉變、人員配備、機制調整等多方面內容的系統性改革，是政府職能整合、梳理與政府組織結構變革的統一，絕不僅僅是某些機構、職能的簡單劃轉合并而已。但在實際的機構改革中，多數地方沒有把實行大部門體制改革與促進政府職能轉變等結合起來，導致表面上改革了，機構整合了，實際上仍延續過去的職能配置以及管理方式，使改革流于形式，影響總體效果的發揮。同時，隨著社會的不斷發展與政府定位的與時俱進，政府之間的競爭與合作也顯得越來越重要。在中國式分權及地方政府績效、效率考核的前提下，政府之間存在著橫向或縱向上競爭的動力;而在社會公共利益實現方面，尤其是區域性公共物品的供給和公共問題的解決上，政府不能獨立地解決所有問題，不得不選擇合作。大部門體制的設計應該為橫向或縱向上的政府間關系處理提供便利，然而，由于中央和地方的事權劃分不夠清晰，以及已經實行的大部制體制改革多為同級政府部門職能的重組，這種不匹配、不協調的狀況會造成許多問題。

　　(三)行政權力與部門利益難調節

　　我國行政權力調節困難與現階段的決策、執行不分有著直接的原因，有不少政府部門還是同時擁有決策權、執行權、監督權，導致權力的過度集中以及部門利益化，雖然一些地方政府進行了“行政三分制”改革，但現行的政府機構都是以往改革的既得利益者，每一個部委辦局手里都拿捏著顯赫的權力，掌管著豐厚的公共管理資源。要實行大部制，就是要從現有行政機構本身抓起，把職能交叉、重疊的行政資源整合重組。但是，這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節，不是形成權力真空，就是形成新的機構、權力重疊和交叉，只會錯誤地重復嘗試。同時，大部制改革作為行政管理體制改革的重要環節，必須對部門利益進行調整。在利益驅使下，政治博弈不可避免，大部制改革的最大阻力來自部門利益。一個整合了不同部門利益的強勢大部委，可以消除部門之間掣肘因素，打破現有部門利益格局，壓制部門利益膨脹趨勢，從而更好地規劃制定政府決策。由于大部制改革之后，不可避免地將一些職能相近、重疊的機構和部門撤并和重組，部門利益的分割與重組也就顯得十分關鍵。如果處理不恰當，就可能會把原來分散的部門利益積聚為集中的大的部門利益。相應地，一個部門變為超級大部，權力很大，對其進行監督恐怕會更加困難。

　　三、我國大部制改革的路徑選擇

　　(一)突破觀念束縛，增強“人本”價值理念

　　大部制改革要突破首先就要改變舊的觀念、擺脫舊思想的束縛，樹立科學發展觀，與時俱進，貫徹“以人為本”的價值理念，即改革的根本目的是為了服務人民群眾，實現最廣大人民群眾的根本利益，而不應該是為了某些人或利益集團的利益，要真正實現“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”。當前推行大部制改革應堅持把以人為本、執政為民，維護人民群眾的根本利益作為大部制改革的最高原則這樣一個原則體系。這樣以來，貫徹“以人為本”的行政理念，很重要的一點就是要樹立正確的政府價值觀，這一價值觀集中體現就是服務型政府的價值觀。當前我們正在進行的大部制改革，其最終目標就是建立服務型政府，能真正為人民服務，同時，還要樹立公共行政觀念，包括服務理念、效率觀念、法治觀念、責任觀念和創新觀念。只有在思想觀念上實現了徹底轉變，大部制改革才會有堅實的思想保證。

　　(二)注重政府職能的根本轉變，減少微觀事務管理

　　大部門體制改革作為政府機構改革的重要著力點，不僅要致力于對政府現有職能與機構的整合，要從更深層次上致力于政府職能的轉變，推動政府由經濟社會事務的直接管理者轉為規制者、監管者和服務者，減少政府微觀事務的管理。在實行大部門體制改革時，要對政府相關部門的職能進行梳理，厘清政府、市場和社會的邊界，進一步向企業放權，從制度上發揮市場在資源配置中的基礎作用，積極探索行業協會等一些社會中介組織改革措施，從制度上發揮公民和社會組織在政府公共服務供給和公共事務管理中的作用。與此同時，大部門體制改革還要與優化政府組織結構緊密結合起來，為了保證大部門的“大而有度、有效”，可以借鑒國外經驗，實行政策制定與政策執行相分離，以中央和省級政府為例，可按決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的原則，對與大部門體制相關的政府組織結構優化完善，合理配置政府的決策權、執行權和監督權。

　　(三)規范權力，用整體觀念消解部門主義

　　我國歷次政府機構改革之所以出現反復，主要是受到部門利益的影響。大部制改革同樣面臨著部門利益化的困擾和影響。大部制改革涉及到權力的重組、機構的精簡和人員的分流，這樣勢必會觸及一部分人或部門的利益，必然會遭到阻撓和干涉。而權力和利益同時又是相輔相成的，防止因權力和部門利益的集中而產生的更大腐敗，是保障政府機構改革成功的關鍵。因此，必須規范部門權力，形成有效的權力制衡機制，同時，應培育新的行政文化，以政府整體利益和公共利益最大化的理念遏制部門利益的膨脹。首先，加強大對大部制改革的立法力度，加大立法覆蓋范圍，防止權力集中和濫用，使現階段進行的改革更加法治化。大部制是權力整合的體現，但這并不意味著各部的權力無限，相反，其權力必須限制在法制的范圍之內。其次，加大對權力和部門本位主義的約束和監督。由于對職能整合而組建的新的大部門，使得原來較為分散的權力更集中，對權力和相關利益的有效監督就顯得格外關鍵。一方面，在部門內部，根據決策權、執行權、監督權相分離相制約的原則進行部門機構設置，各司其職，相互監督，提高效率;另一方面，從部門外部進行權力監督，發揮人大、司法、媒體，群眾的監督力量，鼓勵廣大群眾參與監督，確保其健康有序進行。

　　(四)實施相關配套措施改革

　　大部制改革是一項龐大的系統工程，要求與之相關的每一項改革措施都要協調進行，共同推進。事業單位作為政府的附屬機構，具有很強的行政色彩，當前應加快推進事業單位分類改革，按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，把承擔執行性、服務性、監管性的事業單位轉為大部制的行政機構或將行政職能劃歸行政機構，其他性質的事業單位逐步轉為企業，并使其完善法人治理結構和加強監管。同時，規范和發展行業協會、商會等社會中介組織，加大財政支持力度，鼓勵和支持各種社會力量以多種方式投入和支持社會公益事業。此為，大部制改革在本質上隸屬于政治體制改革，特別是有關權力分離與制約問題，需要與司法體制、人大體制及政黨體制相結合來考慮，應當按照“統籌黨委、政府和人大、政府機構設置”的要求，在政治體制的整體架構中確定改革方案和對策措施。