摘要：社會為公共管理付出的交易費用超過了合理的限度。近期國家對經濟的宏觀調控和對“三農”問題的加大投入可以證明，正是上述公共政策的交易費用驟增，使得本屬于經濟發(fā)展過程中正常現(xiàn)象的農村城鎮(zhèn)化帶來了不正常的影響，才使得相應的補救措施的出臺。

　　一、新制度經濟學關于公共管理中交易成本的理論認識

　　(一)新制度經濟學中的交易費用理論交易費用( Transaction Costs)又稱交易成本，是以美國經濟學家科斯(Coase， R. H. )等為代表的新制度經濟學(New Institutional Economics)中的重要概念，并得到了威廉姆森、張五常、諾斯等人的完善和發(fā)展。科斯對交易成本的定義是：利用市場價格機制協(xié)調經濟活動的成本，是獲得準確的市場信息所需要付出的費用。對于社會來說，它是一種非生產的費用，是社會財富為完成交易而損失的那部分。

　　交易費用通常包括供需雙方在市場中搜尋有關信息的費用，為實現(xiàn)交易而進行的談判、簽約、監(jiān)督合約履行、仲裁等費用[ 1 ] 。也就是說，交易成本是由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監(jiān)督履約情況的成本、可能發(fā)生的處理違約行為的成本所構成。

　　科斯(Coase， R. H. ， 1937)在《企業(yè)的性質》一文中首次用交易成本來解釋企業(yè)存在的原因。他指出，企業(yè)的出現(xiàn)是為了節(jié)省在市場上的交易成本，也就是說用企業(yè)內交易來代替市場交易可以降低交易成本。并且圍繞交易費用節(jié)約這一中心，把交易作為分析單位，找出區(qū)分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協(xié)調。

　　威廉姆森(Williamson， 1985)則進一步將交易成本加以整理，區(qū)分為事前與事后兩大類。事前的交易成本包括：簽約、談判、保障契約等成本。事后的交易成本包括： (1)適應性成本，指簽約雙方對契約不能適應所導致的成本; (2)討價還價的成本，指兩方調整適應不良的談判成本; ( 3)建構及營運的成本，為解決雙方的糾紛與爭執(zhí)而必須設置的相關成本;(4)約束成本，為取信于對方所需之成本。

　　政工師論文網推薦：《中國浦東干部學院學報》是由中共中央組織部主管、中國浦東干部學院主辦的綜合人文社科類期刊(雙月刊)。2007年9月創(chuàng)刊，國內外公開發(fā)行。周期： 雙月，出版地：上海市，語種： 中文;，開本： 大16開，國際刊號：ISSN1674-0955，國內刊號：CN31-1998/C，郵發(fā)代號： 4-814，復合影響因子： 0.337，綜合影響因子： 0.186，創(chuàng)刊時間：2007

　　(二)新制度經濟學影響下的公共管理中的交易成本問題新制度經濟學中的交易費用理論對于公共管理學的發(fā)展也產生了重大的影響。任何公共管理活動都要同社會打交道，一定量的交易費用是不可避免的;但正如人類進行任何活動都是必須衡量效益一樣，如果一項活動的交易費用偏大或過大，甚至超過它所帶來的收益時，人們會重起爐灶或是尋求改進以實現(xiàn)活動的效益性。

　　關于公共管理的交易費用，是指由于公共管理活動所產生的直接消耗與間接交易成本之和。這里我們主要運用新制度經濟學中的交易費用理論來討論公共管理中的交易費用問題(即該管理活動為在宏觀環(huán)境中得到承認和產生影響所必須付出的各種代價，而這種代價則可以根據(jù)分析的需要變換其表現(xiàn)形式) 。科斯提出的交易費用理論解釋了企業(yè)的邊界問題，該理論同樣適用于我們對公共管理中政府機構邊界問題的解釋。如果我們將整個社會分為公眾(居民和企業(yè))與政府兩個部分，政府是為公眾提供公共管理服務的機構，我們可以將政府與公眾之間服務與被服務的過程以及達成這種服務意向過程稱之為交易;此外，不同政府機構之間也會產生因政策目標協(xié)調和行政管理事項協(xié)調的問題，我們將這種協(xié)調過程也稱之為交易，即政府機構之間的交易。

　　1.1政府機構之間的交易費用在公共管理服務領域，政府機構的費用狀況與公眾相比相對復雜，既存在對外部的交易費用又有對內部的管理費用。政府角度的公共管理外部交易費用包括：與公眾之間的交易費用以及不同政府部門之間相互協(xié)調的交易費用。隨著政府機構設置數(shù)量的增加，規(guī)模的擴大，這兩個方面的交易費用都會隨之增加;反之，如果精簡政府機構設置，這方面的交易費用也自然會降低。公共管理內部管理費用主要是指，政府機構內部管理費用是既受到政府部門規(guī)模的影響，又受到部門內部各組成部分之間相容性的影響。一般而言，隨著政府機構設置的減少和單一政府機構職能范圍的拓寬，那么政府機構內部管理費用也將會增加。

　　2.1政府與公眾(企業(yè)、居民)之間的交易費用公眾因為有公共服務的需求才與承擔公共服務職能的政府發(fā)生交易。如果只有一個政府機構與之發(fā)生交易，則能夠最大限度地節(jié)約公眾在轉換政府部門交易過程中發(fā)生的交易費用。隨著政府機構的增加，每增加一個部門公眾需要支付的交易費用就會隨之發(fā)生邊際增加，總交易費用也會隨之增加。

　　因此，從公眾的角度來看，政府機構設置越少則會越節(jié)約交易費用。

　　所以，人類社會的活動不僅僅是限于經濟活動，隨著社會不斷進步和人類活動在時間和空間上的不斷加強聯(lián)系，以及公共管理學科全面而科學的發(fā)展，交易費用已經不再局限于市場范圍內。正如同一般市場環(huán)境中各主體之間交易過程中需要費用支出一樣，在公共管理這種特殊服務過程中，服務者政府與被服務者公眾、以及政府不同部門之間在交易過程中都會產生相應的費用付出，我們將其稱為公共管理過程中的交易成本問題。同時，與企業(yè)邊界的確定類似，以交易成本和管理成本權衡，政府機構設置存在一個適度邊界，即政府部門邊界的確定需要權衡外部交易費用與內部管理費用的此消彼長。

　　二、我國公共管理中現(xiàn)存交易費用過高的癥結與國外在降低公共管理中交易方面的經驗實證分析

　　(一)我國公共管理中現(xiàn)存交易費用過高的問題在于機構劃分過細社會發(fā)展決定了必須對公共管理活動的交易費用進行合理控制。縱觀我國公共管理活動，在不斷努力縮減直接成本的同時，卻因為不斷涌現(xiàn)出來的新問題而反復使成本在直觀上收縮與膨脹。由于單項或某領域的公共管理活動的交易費用未能進行有效控制，造成了社會公共事務中此起彼伏的管理困難。

　　我國公共管理最重要的主體———政府的規(guī)模過度是一個不爭的事實，管理機構的盲目膨脹、人員超編情況嚴重、人浮于事、冗員充斥，歷次機構改革的初衷都是為了削減政府管理的投入，這說明全社會都對公共管理領域直接投入過大而效果不佳形成了共識。同樣的公共管理事務所面臨的管理主體愈來愈多，處理結果卻大同小異。變化的結果只是同一單位的管理成果被更多的主體分攤，效率下降，反過來便證明了直接投入的成本量相對于成果而言偏大了。例如：我國除國務院辦公廳外，國務院組成部門共有28個、特設機構1個、直屬機構18個、辦事機構4個、部委管理的國家局10個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調機構。但在市場經濟發(fā)達的國家，其國家中央的部門原則上不超過20個，如：美國為15個、法國17個，在德國，州和城市政府一般都設置七八個大的部門[ 2 ] 。我國遠遠多于其他國家，從公共管理的交易費用角度分析也必然高于其他國家。因此，細分化的政府機構設置模式存在的主要問題可以概括為職能協(xié)調與效率問題，這就是公共管理交易費用過高的問題。

　　此外，其他方面還包括：目前行政管理體制方面表現(xiàn)出來的部門宏觀經濟調控政策目標的綜合協(xié)調問題、公眾得到的公共管理服務質量問題、部門間協(xié)調配合機制問題、突發(fā)事件綜合協(xié)調應急響應問題等，均可以理解為政府機構設置幅度不合理所造成的交易費用過高問題。

　　(二)外國在降低公共管理中交易費用方面的經驗———實行大部制面對公共管理的交易費用越發(fā)增高的狀況，新公共管理理論借鑒了新制度經濟學的交易費用理論，明確指出：公共管理需要成本，政府要考慮降低運行成本;有效率的管理應該是降低成本，引入市場競爭機制，分情況實行外包或者內包。同時，在有限政府公共管理思想背景下，世界各主要市場經濟國家政府部門設置均開始呈現(xiàn)出綜合化的趨勢，從而減少了部級政府機構的數(shù)量，并且在一些國家產生了綜合性較強的大部門。其實，早在20世紀初美國著名的行政學理論家盧瑟·哈爾西·古利克就提出了“相關的工作應該作為一個單元來完成、所有的機構應該合并成一些部門”等原則[ 3 ] 。據(jù)資料顯示，英、美、法、日、德等主要發(fā)達國家，中央政府核心機構數(shù)量不多，相對精干，究其原因，很大程度上得益于大部門體制的實行。

　　1.1英國的機構重組和整合———“超級部( giantdepartment) ”

　　英國是發(fā)達國家中較早實行大部門體制的國家，是在1970年由英國首相希思領導下的保守黨政府完成的。二戰(zhàn)結束后的20世紀60年代，英國政府由于分工過細、部門設置過多，公共管理的交易費用急劇上升，因而開始了機構重組和整合的改革。

　　20世紀60年代后期，英國開始在內閣中組建被稱為“超級部( giant department) ”的大部門，擴大業(yè)務管轄范圍，將多種內容和有聯(lián)系的事務交由其管理。

　　當時，英國政府設立了兩個大部：一是環(huán)境部。

　　合并了原來的住房和地方政府部、公共建設和工程部及運輸部，此外還接管了原屬于內閣辦公廳的污染控制署;二是貿易和工業(yè)部。合并了原來已經屬于大部的技術部和貿易委員會，并且從就業(yè)和生產力部接管了壟斷和兼并事務的職責。此外，政府還在內閣辦公廳設立了一個跨領域、跨學科的政策評審小組，稱為“核心能力部門”，其使命是把整個政府的注意力聚焦于“事關總體戰(zhàn)略”的事務上。此外，英國的工業(yè)部等大部均被稱為巨型部( giant de2partment) 。

　　英國實行“大部制”的基礎是完成兩個剝離：第一，把非決策性的執(zhí)行任務從各部委剝離出去，交給非政府公共機構;第二，把另一些任務交給私營部門，不再作為政府的職能。這樣大規(guī)模的政府機構改革，在相當程度上解決了部門職能分工導致部門之間協(xié)調成本高昂的問題，并可以通過將一部分任務交由私營部門完成，采用企業(yè)管理的方法和技術，大大提高了資金的使用效益，在總體上實實在在地緩解了英國整個公共管理活動交易費用過高的問題。

　　2.1美國的“協(xié)同政府”

　　與英國有所不同的是，美國的大部并不存在決策與執(zhí)行相分離的安排，而是全方位地涵蓋某個領域的一切職能，并且在國內沒有其他政府機構分擔相近的職能。例如：美國商務部擁有九大分支機構，集中了相當于中國七八個部門的職能，包括像中國商務部、發(fā)改委、國家知識產權局、國家工商總局商標局、中國氣象局、國家質檢總局、國家統(tǒng)計局等部門的職能。也就是說，從國內外貿易到旅游業(yè)，從海運管理到海洋資源的利用，從專利保護到商標管理，從人口普查到全國統(tǒng)計數(shù)字的發(fā)布，覆蓋了美國經濟生活的方方面面[ 4 ] 。

　　美國的改革模式被命名為“協(xié)同政府”(Collab2oration Government) ，協(xié)同政府的主要使命是在州以及地方政府建立以公民為中心的一站式服務體系。

　　從各國整體型治理模式中可以看出，在治理的組織結構上，整體型治理包括三個方面的整合：首先是不同層級或者同一層級上治理的整合;其次是治理功能的整合;最后是公私部門之間的整合[ 5 ] 。在這些結構中，合作成為主導線。這種整合模式便于協(xié)調和相對集中管理，強化了政府和部門首長的整體掌控力和綜合協(xié)調能力，降低了管理成本。

　　3.1其他國家法國的大部有經濟、財政和工業(yè)部，澳大利亞的工業(yè)、旅游和資源部為大部，日本的經濟產業(yè)省為大部。這些部門一般承擔較為廣泛和綜合的管理職能，其下設機構也較多，因而被稱為大部，設置大部進行行政管理也被稱為大部制度。基于市場經濟條件下公共管理成本收益理論分析以及已有的實踐表明大部門制框架能夠減少行政成本、降低交易費用又能夠防止政府職能缺位。大部門制成為“新公共管理”趨勢下世界各主要國家和地區(qū)行政管理機構的一個發(fā)展方向。但實施大部門制度過程中也需要防止內部管理費用上升。

　　三、大部制改革：我國降低公共管理中交易費用的可行選擇

　　改革開放30多年來，我國經濟社會經歷了急劇的變革和轉型，行政體制也一直處在改革和調整之中，然而時至今日，始終存在著行政效率低下，公共管理交易費用高昂等問題。黨的十七大報告指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制”。因此，根據(jù)當前我國公共管理交易費用過高的主要問題，結合國外在降低公共管理交易費用的先進經驗，筆者認為政府機構設置的大部門制度可以提高綜合行政能力、便于內部協(xié)調，從而降低行政機構之間的銜接、協(xié)調成本。為此，我國必須從以下方面探索大部門制改革路徑：

　　(一)轉變政府職能是實行大部門制度的基礎以往的行政體制改革經驗表明，政府職能轉變是政府機構改革的基礎。通過政府職能的市場化取向和社會化取向變革傳統(tǒng)的科層制結構，實現(xiàn)分散化、扁平化的管理，實行決策、執(zhí)行和監(jiān)督的適當分離，科學界定分權與自律的關系、分權與責任的均衡。合理確定政府部門之間的運行規(guī)則，減少部門之間的職能交叉和沖突，減低協(xié)調成本，強化政府的整體功能。這在許多國家的實踐中取得了顯著的實效。

　　(二)把電子政務做為實施大部門制度的技術手段充分利用電子政務等技術對政府行政事務流程做出便民安排，從而倒逼大部門的產生。電子政務為政府再造提供了手段和實現(xiàn)的平臺。各國的政府再造是電子政務深度發(fā)展與應用的前提，電子政務又是實現(xiàn)政府再造、推進政府再造的載體。沒有電子化的手段，就難以實現(xiàn)流程的優(yōu)化、跨部門的互動與資源的共享。這種模式既能盡快提高公共服務質量，又能推動改革的進行

　　(三)地方實踐可以為中央政府機構改革積累經驗在中央政府進行大部制改革探索的同時，一些地方政府也啟動了大部制改革的探索實踐，形成了一些進路各異、特色鮮明的經驗模式。例如： 從2005年年初開始，成都先后推出了撤并機構的舉措：撤銷農牧局、農機局，成立農業(yè)委員會;撤銷林業(yè)局和城市園林管理局，組建林業(yè)和園林局;組建水務局，對全市城鄉(xiāng)水資源實施統(tǒng)一調度和管理;撤銷交通局、市政公用局、成立交通委員會，等等[ 6 ] 。這種“單部門突破”的成都模式在對原有部門職能進行梳理的基礎上，把職能和管理范圍相近、業(yè)務性質相同的部門合并，使得政府可以集中資源和力量辦大事、辦實事、快辦事、辦好事。因此，中央政府機構改革完全可以吸取一些地方政府已經累積的積極進展和有益經驗。

　　(四)行政權與收益權分離可以做為實施大部門制度的保障措施大部門制度改革將會遇到的一項阻力可能來自部門利益問題，因此，先行采取措施使行政權與收益權相分離是減少這種阻力、保障大部門制度順利實施的重要措施。

　　我國的大部制改革在通過了良好的制度的基礎、先進的技術手段、積極地的積累和健全的保障措施建立的基礎上，應該可以逐步解決我國公共管理成本過高的一系列問題，并最終在整體上降低公共管理活動中的交易費用，提高行政管理效率。