摘 要：過去十年我國社會保險事業(yè)迅速推進，基本養(yǎng)老保險體制日趨成熟，保障水平不斷提高，但城鄉(xiāng)差距、制度公平性有所欠缺仍然是我國基本養(yǎng)老保險事業(yè)面臨的挑戰(zhàn)。隨著社會主要矛盾已經(jīng)發(fā)生轉變，進一步規(guī)范基本養(yǎng)老保險的規(guī)制路徑，增進基本養(yǎng)老保險公平性，使制度從形式普惠走向實質公平，是人民美好生活的期盼。

　　關鍵詞：基本養(yǎng)老保險;法律規(guī)制;公平性

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　　改革開放以來，我國基本養(yǎng)老保險事業(yè)獲得了令人矚目的成績，隨著我國城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險體制的建成，養(yǎng)老保險法律規(guī)制的公平性問題成為社會各界關注的焦點之一。作為最重要的保障手段，基本養(yǎng)老保險在我國社會保障體系中扮演重要角色，其規(guī)制路徑的公平性關系到人民的切身利益、社會的和諧穩(wěn)定以及國民經(jīng)濟的可持續(xù)健康發(fā)展。對養(yǎng)老保險公平性存在的問題進行分析和思考，既是回應了人民對美好生活的向往需求，也是為健全社會保障體制提供決策依據(jù)。

　　影響我國基本養(yǎng)老保險法律規(guī)制公平性的問題有：

　　一、規(guī)制措施穩(wěn)定性不足

　　從宏觀上看，我國基本養(yǎng)老制度在法治化程度，以及政策接續(xù)的連貫方面還有較大不足。我們的社會保險事業(yè)走的是一條“政策先行”規(guī)制路徑，相較“立法先行”的模式，優(yōu)勢在于有較強的彈性空間，這對基本養(yǎng)老保險事業(yè)正處于轉型期的我們來說具有積極意義，可以為制度適應改革需要留出足夠調整空間。但同時也會夾帶制度強制力不足、穩(wěn)定性不夠等負面影響，容易引發(fā)社會公平問題。

　　基本養(yǎng)老保險涉及公民的長遠利益，制度穩(wěn)定性和連貫性備受社會關注，雖然我國的養(yǎng)老政策不是“朝令夕改”但也是幾年一大變。以“農村基本養(yǎng)老保險”為例，1991年我國開展“農村社會養(yǎng)老保險(老農保)”試點工作1，但政策執(zhí)行沒多久，最終由于制度設計不合理、配套政策不完善、農民參保積極性不高等原因，在全國范圍內難以推進。1998年因不具備普遍推行的條件，國務院對“老農保”業(yè)務進行清理和整頓。2009年，“新型農村社會養(yǎng)老保險(新農保)”2試點工作啟動，新制取代舊制，部分“老農保”參保人順利過渡至“新農保”，但很大部分人未實現(xiàn)過渡，原因是多樣的，于是2014年全國開始全面清理這些人的“老農保”。不少參保人對清理方案提出疑問，按照國民經(jīng)濟發(fā)展速度，24年前的200元和今天比，經(jīng)濟價值差距甚大，不能劃上等號。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字，1991年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為1570元，到2014年居民的人均收入已經(jīng)達到20167元3。如果按1：12的增比算，1991年的200元相當于2014年2400元的經(jīng)濟價值，就公平性而言，“老農保”處置方案顯然不是一份令群眾滿意的答卷。

　　由于養(yǎng)老保險的參保時間跨度大，勞動者從繳費到領取待遇必須是一個連貫且暢順的過程，必須確保較長一段時期內規(guī)制措施的穩(wěn)定性。在我國社會主要矛盾已經(jīng)轉變?yōu)樯缛嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾的情況下，當下的重點不應僅放在養(yǎng)老制度的擴面上，更要著力推進實現(xiàn)制度的實質公平。

　　二、權益保障位階把握不準

　　我國基本養(yǎng)老保險制度是在充分考慮國情的基礎上，并借鑒了德日先進經(jīng)驗發(fā)展起來的，社會保險法沒有對養(yǎng)老保險做非常具體的規(guī)定，為遷就地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差異，更多采用了授權性規(guī)定。但從體系構建方面看，過于遷就現(xiàn)實可能會成為基本養(yǎng)老保險事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展的“絆腳石”。社會保險法屬于社會法，“社會性、公平性”是其根本屬性，保障公民的基本權益是核心，也是第一位階。規(guī)制實踐中，很多人將社會養(yǎng)老保險法律關系錯誤理解為行政上的管理與被管理的關系，行政優(yōu)位思想比較嚴重，這是對政府權力和公民權利間位階把握不準的體現(xiàn)。

　　在我國養(yǎng)老保險實現(xiàn)“制度全覆蓋”歷史性的跨越過程中，公平性受到一些質疑，受詬病最多的便是以職業(yè)、戶籍作為劃分參保類別，適用不同繳費、待遇和補助規(guī)則，這是權益位階把握不準的另一個重要表現(xiàn)。隨著城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保范圍的擴大，機關事業(yè)單位養(yǎng)老的并制，企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、機關事業(yè)單位工作人員都被納入企業(yè)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體制，但在各類人員在政策的適用、養(yǎng)老待遇方面未能完全實現(xiàn)實質公平。在法律適用中勞動者的權利都是平等的，同在一套社會養(yǎng)老保險制度內，在健全各個參保群體的規(guī)制路徑上需要進一步理順，準確把握權益位階，避免社會保險“社會性、公平性”實質受損。

　　三、規(guī)制措施 “碎片化”

　　規(guī)制措施“碎片化”是導致我國基本養(yǎng)老保險制度公平缺失的重要因素之一，我國基本養(yǎng)老規(guī)制措施“碎片化”，除了有社保法將規(guī)制權過多授予給政府部門原因外，還有我國的養(yǎng)老保險長期處于“多軌制”狀態(tài)的影響。實踐中出現(xiàn)的政策直接調整、制度約束與法律規(guī)制混淆、權利義務和法律責任不對稱等問題，都是基本養(yǎng)老保險碎片化的制度帶來的不良反應。自《社會保險法》出臺后，我國在養(yǎng)老保險基本法立法工作上沒有取得大的進展，法規(guī)、規(guī)章、政策雖然一定程度填補規(guī)制空白，但他們單個間相互配合度不高也是不爭的事實。我國的基本養(yǎng)老制度誕生至今，一直處于不斷完善和發(fā)展的過程，我們在制度的整合上下了很多功夫，盡管覆蓋城鄉(xiāng)居民的新型社會保障體系已經(jīng)形成，但立法不夠完善、制度公平性和規(guī)范性有所欠缺等“病癥”仍未能有效緩解。

　　社會基本養(yǎng)老保險制度以權利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為目標，在肯定當前成績的同時，還要理性地認識到法律規(guī)制方面的不足。基本養(yǎng)老是公民參與社會分配的重要途徑，規(guī)制公平對人民參與分配尤為重要，在逐步消除不同人群在養(yǎng)老保障上不公的道路上，要著力解決好規(guī)制措施集中于政府規(guī)章、國務院規(guī)范性文件以及部門規(guī)范性文件，地方立法橫向銜接不暢等問題，進一步增強制度的普適性和穩(wěn)定性，逐步縮小受益群體間和城鄉(xiāng)間的差別，讓人民共享改革發(fā)展的成果。

　　注釋：

　　[1]根據(jù)《國務院關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》(國發(fā)〔1991〕33號)，繳費檔次有200元、400元、600元、800、1000元五個檔次。

　　《國務院關于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號)。

　　[2]《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》(國發(fā)〔2009〕32號)。

　　[3]《中華人民共和國1991年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《中華人民共和國1991年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，中華人民共和國國家統(tǒng)計局 國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)http：//data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=B01&zb=A0501&sj=2014D

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