摘 要：　出入境管理活動是展現(xiàn)國家形象和社會治理能力的窗口,面對出入境人員和交通運(yùn)輸工具持續(xù)增長的挑戰(zhàn),提升新時代我國出入境管理能力和豐富管理手段勢在必行。基于出入境管理模式創(chuàng)新的理論工具和應(yīng)用基礎(chǔ),通過研究中國傳統(tǒng)誠信思想和現(xiàn)代信用理論,分析信用管理的內(nèi)涵、價(jià)值和邏輯,比較出入境信用在管理實(shí)踐中的應(yīng)用并引入信用認(rèn)證機(jī)制,提出了創(chuàng)新出入境管理模式的基本框架與運(yùn)行機(jī)制。新時代背景下,構(gòu)建并完善我國出入境信用管理模式的形式和途徑,對我國出入境管理工作創(chuàng)新具有積極的促進(jìn)意義。

　　關(guān)鍵詞：出入境邊防檢查; 信用管理; 勤務(wù)模式

　　1 、引言

　　一國的出入境治理能力和水平是展現(xiàn)政府形象和社會治理能力的窗口。出入境管理活動以人為紐帶將不同國家連接起來,對出入境人員和出入境交通運(yùn)輸工具的管理行為直接體現(xiàn)了國家主權(quán)和公民權(quán)益。隨著改革開放的不斷深入,我國與世界經(jīng)濟(jì)深度融合,國際交流日益密切,特別是在“一帶一路”倡議下,呈現(xiàn)出全方位對外交往的新格局。著眼國內(nèi),在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的新形勢下,人民群眾更加注重保障合法權(quán)益,對建設(shè)服務(wù)型政府和改進(jìn)社會管理的需求更加強(qiáng)烈。

　　基于觀念上的轉(zhuǎn)變和效能上的提升,移民管理機(jī)關(guān)不但要提升科技應(yīng)用水平,更要創(chuàng)新管理模式,出入境管理研究領(lǐng)域應(yīng)站在時代前沿、詮釋時代變化,在深刻認(rèn)識我國出入境管理工作規(guī)律基礎(chǔ)之上不斷豐富和發(fā)展。一方面,積極借鑒國內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)造性地繼承和發(fā)展那些超越時空、跨越國度的經(jīng)典管理文化和思想,提出切實(shí)可行的良策,展現(xiàn)出中國式管理的風(fēng)范;另一方面,我國對外開放口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、通關(guān)環(huán)境、出入境形勢和口岸協(xié)作機(jī)制各有不同,應(yīng)當(dāng)充分立足國情、因地制宜,科學(xué)設(shè)計(jì)、廣泛論證,豐富和完善管理手段,有力保障國門安全。

　　我國的“一帶一路”倡議、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、大通關(guān)規(guī)劃給出入境管理工作帶來了機(jī)遇,國家移民管理機(jī)關(guān)在總結(jié)管理和服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造性地進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新,例如試點(diǎn)入境人員風(fēng)險(xiǎn)評估和針對性檢查、探索運(yùn)用科技數(shù)字化管港,建立智能化的綜合管理平臺;實(shí)施扁平化的指揮體系,實(shí)踐“科隊(duì)聯(lián)勤”勤務(wù)模式;推行網(wǎng)格化服務(wù)管理,建立“警地聯(lián)動”協(xié)作機(jī)制等,有力地應(yīng)對了出入境形勢的變化,為嘗試新的管理模式打下了基礎(chǔ)。

　　2 、出入境信用及其管理模式的內(nèi)涵

　　信用管理可追溯到中國古代傳統(tǒng)中善政良治的理論,也充分借鑒了現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)和管理學(xué)的研究成果。信用管理作為一種新型行政手段在社會治理中具用重要的作用和意義,但對其適用范圍和法律屬性、程序及違約責(zé)任在當(dāng)前的著述中少有涉及,已有的研究成果主要集中在互聯(lián)網(wǎng)金融、金融監(jiān)管、銀行借貸等金融領(lǐng)域,經(jīng)濟(jì)學(xué)類著述占多數(shù),研究的問題多限于我國信用制度的建設(shè)、社會信用體系的完善、企業(yè)安全生產(chǎn)和海關(guān)監(jiān)管等方面。在我國社會信用體系建設(shè)的大環(huán)境下,開展出入境信用管理符合我國當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢[1]。

　　2.1 、信用的內(nèi)涵

　　信用是指在人們之間、單位之間和商品交易之間形成的一種相互信任的生產(chǎn)關(guān)系和社會關(guān)系。《辭海》從兩個角度解釋了信用:從社會學(xué)角度,信用是遵守諾言,實(shí)踐承諾,取得別人的信任;從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度,信用是以償還為條件的價(jià)值運(yùn)動的特殊方式。隨著信用在橫向和縱深方向的發(fā)展,信用的內(nèi)涵和外延均得到了擴(kuò)展,現(xiàn)代信用是指以償還為條件的價(jià)值運(yùn)動的特殊形式,以及這種運(yùn)動所包含或體現(xiàn)的關(guān)系、管理、制度乃至整個體系的總稱[2]。

　　從信用的定義來看,信用的要素包括履行義務(wù)或承諾的意愿、履行義務(wù)或承諾的能力。信用是一種無形資產(chǎn),類似于社會經(jīng)濟(jì)主體的身份證,良好的信用可以借助征信系統(tǒng)在全社會范圍內(nèi)傳播,從而使信用成為一種寶貴的資源和財(cái)富,并能夠?yàn)槠髽I(yè)和個人的經(jīng)濟(jì)活動帶來便利和收益。信用最終表現(xiàn)為人與人之間的社會關(guān)系,這種社會關(guān)系構(gòu)成了社會運(yùn)行的信用環(huán)境,成為人類社會有序發(fā)展的基礎(chǔ)[3]。

　　2.2、 出入境活動中的信用

　　出入境信用是指移民管理機(jī)關(guān)在行使職責(zé)過程中,采集和評定服務(wù)對象履行出入境邊防檢查等法律義務(wù)的意愿和能力,并將信用評價(jià)的結(jié)論應(yīng)用于該服務(wù)對象的行政管理活動。出入境信用反映服務(wù)對象向移民管理機(jī)關(guān)履行出入境邊防檢查等法律義務(wù)的意愿和能力,本質(zhì)上是一種管理資源,是一種負(fù)擔(dān)責(zé)任和義務(wù)的資格,可以作為管理秩序運(yùn)行的一個杠桿。

　　2.3、 出入境信用的管理價(jià)值

　　中國傳統(tǒng)文化認(rèn)為,國家安寧、社會和諧最重要的就是誠信,“仁義禮智信”五常有信;“恭寬信敏惠”五德有信;“忠孝仁愛信義和平”新八德有信[4]。黨的十八大提出倡導(dǎo)“富強(qiáng)、民主、文明、和諧、自由、平等、公正、法治、愛國、敬業(yè)、誠信、友善”的社會主義核心價(jià)值觀,是凝聚全黨全社會價(jià)值共識作出的重要論斷,其中誠信是作為公民必須恪守的基本道德準(zhǔn)則,也是行為評價(jià)的基本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)1。習(xí)近平同志概括傳統(tǒng)文化的時代價(jià)值為“講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和諧、求大同”六句話,他提出“對突出的誠信缺失問題,既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統(tǒng),又要完善守法誠信褒獎機(jī)制和違法失信懲戒機(jī)制,使人不敢失信,不能失信”2。

　　在中國文化語境中,出入境信用就是處于出入境活動中的管理主體和對象各自堅(jiān)守正道,實(shí)現(xiàn)“大道至簡、誠信則達(dá)、賓至如歸”的通關(guān)境界。在現(xiàn)代管理的視野中,信用是授信者對信用交易進(jìn)行科學(xué)管理以控制信用風(fēng)險(xiǎn)的專門技術(shù),通過運(yùn)作包含于自身的信用,雙方可以獲取更多回報(bào)。

　　2.4 、出入境信用管理模式的邏輯

　　信用管理可看作是處于一定社會交換關(guān)系中的行為主體或當(dāng)事人,通過對信用交易中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理,以獲取更多回報(bào)的行為。

　　出入境信用管理模式的內(nèi)涵是出入境管理機(jī)關(guān)與行政對象在自愿的基礎(chǔ)達(dá)成信用協(xié)議并承諾遵守,通過信用規(guī)則契約化明確雙方的權(quán)利和責(zé)任,約束雙方的行為。一方面,出入境管理機(jī)關(guān)要對自身行政行為規(guī)范和監(jiān)督,消除行政傲慢,體現(xiàn)平等、自由與保障正當(dāng)權(quán)利的法治精神;另一方面,要為行政相對方利益考量,給予行政相對方可以信賴的預(yù)期和一定的靈活度,促使行政雙方自覺地遵守承諾。管理層面的“信用”需要現(xiàn)實(shí)的制度保障,出入境管理機(jī)關(guān)應(yīng)在法律法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi),在充分協(xié)商和自愿參與的基礎(chǔ)上,以“誠信守法”為核心價(jià)值,以信用評價(jià)為依據(jù),以分級管理為手段,以口岸風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和多方共管機(jī)制為保障,對服務(wù)對象信用監(jiān)管并提供相應(yīng)便利的行政活動[5]。

　　出入境信用管理模式源于我國社會治理的智慧和經(jīng)驗(yàn),多元合作治理和民主、參與、互動式的管理符合“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)要求[6],具有中國式管理的鮮活生命力。

　　3 、當(dāng)前出入境信用管理的實(shí)踐探索

　　通過出入境信用開展管理是近年來探索實(shí)踐的一種新型管理模式,其能夠提高管控效率,降低行政成本,注重行政雙方的合作,成為了出入境邊防檢查勤務(wù)改革的有效路徑之一。在我國的一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、出入境人員和交通工具業(yè)務(wù)量大的海港口岸,已經(jīng)開始進(jìn)行信用管理模式的探索。但各地在信用管理的制度建立、信用信息的收集、信用評估的方法、信用等級的劃分、信用獎懲措施和信用風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等具有不同的特點(diǎn),尚未形成統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn),缺乏成熟的運(yùn)行機(jī)制。

　　3.1 、出入境信用應(yīng)用形式及特點(diǎn)

　　3.1.1 、“四等級”制模式

　　(1)管理模式。

　　A省在信用信息收集方面,由各出入境海港邊檢站巡視崗位人員記錄代理公司業(yè)務(wù)差錯情況,執(zhí)勤隊(duì)和指揮室記錄代理公司日常報(bào)檢行為,總站邊檢處記錄各代理公司遵守邊檢法律法規(guī)、配合出入境邊檢信用管理等情況。在信用評價(jià)方面,由出入境邊防檢查站及總站業(yè)務(wù)主管部門,對代理公司的日常表現(xiàn)和年終審核結(jié)果進(jìn)行評價(jià),扣除相應(yīng)分值,進(jìn)行追責(zé)。在信用等級劃分上,設(shè)管理起始分值為100分,分值在90～99分的,信用等級為A級;考評分在70～90的,信用等級評為B級;考評分在50～70分的為C級;考評分在50分以下的評為D級。在信用獎懲上實(shí)施分級管理,對A級信用對象提供便利,B級正常管理,C級采取特別限制措施,D級采取附加管理措施。

　　(2)主要特點(diǎn)。

　　一是將管理重點(diǎn)前移,要求信用管理對象進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和參加出入境邊防檢查機(jī)關(guān)組織的考核,建立了管理對象信用等級評定數(shù)據(jù)檔案;二是將信用治理與風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合,引入風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制,將信用評定結(jié)果作為風(fēng)險(xiǎn)評估的重要因素;三是信用等級評定程序嚴(yán)密,明確了信用管理崗位職責(zé)和相應(yīng)權(quán)限;四是信用管理保障措施完善,總站范圍內(nèi)信用等級評定工作及相關(guān)配套措施能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一推進(jìn)。

　　3.1.2、 亮牌管理制模式

　　(1)管理模式。

　　B省在信用信息收集上采取以不定期隨機(jī)的形式對落實(shí)我國出入境法律法規(guī)和邊檢有關(guān)規(guī)定的情況進(jìn)行抽查;在信用等級劃分上,根據(jù)企業(yè)法人信用狀況依次授予綠牌、黃牌和紅牌;在信用獎懲上,采取綠牌獎勵、黃牌警告、紅牌處罰,并制定相關(guān)授牌標(biāo)準(zhǔn)及獎懲辦法;在信用評定程序上,由各海港邊檢站對申請綠牌的單位和船舶進(jìn)行評估和初定并提出具體評審意見,上報(bào)出入境邊檢總站后會同各海港邊檢站分類考評,經(jīng)社會公示選出誠信單位授予綠牌。

　　(2)主要特點(diǎn)。

　　一是鼓勵港口企業(yè)和船方自我管理,雙方事先簽訂《船方自我管理責(zé)任協(xié)議書》,出入境邊防檢查機(jī)關(guān)只進(jìn)行巡查和出入港監(jiān)管;二是“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作,出入境邊檢機(jī)關(guān)明確授予綠牌、黃牌、紅牌相應(yīng)等級待遇的權(quán)利義務(wù),便于服務(wù)對象理解區(qū)分和遵守規(guī)則,例如黃牌或紅牌顧名思義就是對信用不良的服務(wù)對象給予警告或懲戒措施;三是獎懲制度中突出綠牌管理的守法便利,綠牌授予單位可獲得證書和一定數(shù)額的物質(zhì)獎勵,在出入境邊防檢查機(jī)關(guān)職權(quán)允許范圍內(nèi),最大限度地給予出入境邊防檢查禮遇。

　　3.1.3 、積分考評制模式

　　(1)管理模式。

　　C省在信用管理依據(jù)方面制定了《海(江)港口岸邊檢誠信管理實(shí)施辦法》,將信用管理對象確定為自愿簽訂《出入境邊檢誠信服務(wù)管理協(xié)議》的出入境活動管理對象;在信用等級劃分上,按照滿分100分,根據(jù)積分從高到低分將管理對象分為優(yōu)質(zhì)誠信、誠信和非誠信三類;在信用評價(jià)方面,依托開發(fā)的“出入境邊檢誠信管理系統(tǒng)”評估相對人誠信資質(zhì),根據(jù)出入境活動中誠信積分值的變動進(jìn)行誠信評價(jià);在信用獎懲方面,給予優(yōu)質(zhì)誠信管理對象提供增值服務(wù)優(yōu)待、為誠信管理對象提供便利措施,對非誠信對象實(shí)行相對應(yīng)的限制和禁止,每季度在電子口岸平臺進(jìn)行公示。

　　(2)主要特點(diǎn)。

　　一是入門把關(guān)嚴(yán),注重資信審查,根據(jù)設(shè)定的指標(biāo)對參與信用管理的對象進(jìn)行資格審查;二是彈性管理活,注重過程控制,積分管理聯(lián)系實(shí)際緊密;三是獎懲措施明,注重正面激勵,容易調(diào)動管理對象的積極性;四是自身建設(shè)強(qiáng),注重平臺建設(shè),目標(biāo)導(dǎo)向清晰,便于內(nèi)外推廣。

　　3.1.4、 “百分考評”制模式

　　(1)管理模式。

　　D省在信用信息方面收集上,通過口岸聯(lián)檢單位、出入境人員的反饋及日常執(zhí)勤人員的評價(jià),建立誠信管理電子信息庫;在信用等級劃分上,基準(zhǔn)分為100分,采取加扣分形式,每季度為一個評分期限,根據(jù)評分結(jié)果將考評對象分為B級(80～100分)、C級(70～80分)、D級(60～70分),年度總評根據(jù)季評成績選出A級誠信單位;在信用獎懲方面,A級誠信單位頒發(fā)誠信獎牌及一定的物質(zhì)獎勵,在下一年度中享受誠信待遇,B級誠信單位進(jìn)行正常化管理,C級為“誠信警示單位”進(jìn)行警告和限制,D級為失信單位進(jìn)行處罰并限期整改;在信用管理隊(duì)伍方面,組建了出入境邊檢機(jī)關(guān)主導(dǎo)的專門化誠信測評機(jī)構(gòu),例如設(shè)立誠信管理評審委員會和專門的誠信管理辦公室,負(fù)責(zé)溝通、聯(lián)系及協(xié)調(diào)相關(guān)工作。

　　(2)主要特點(diǎn)。

　　一是技術(shù)支撐有力,管理操作便捷化。該出入境邊檢總站開發(fā)了公安網(wǎng)上辦事大廳,為各海港出入境邊檢站搭建了統(tǒng)一共享的網(wǎng)絡(luò)化信息處理平臺;二是組織保障完善,管理流程扁平化。由一線執(zhí)勤業(yè)務(wù)科和分站檢查科,根據(jù)日常考評情況匯總結(jié)果至站檢查科進(jìn)行信用考評的審核、報(bào)批工作;三是融合口岸服務(wù),管理聯(lián)動一體化。與口岸聯(lián)檢單位溝通聯(lián)系緊密,對口岸單位的信用管理工作進(jìn)行定期交流和溝通。

　　3.2、 出入境信用管理的實(shí)踐效果

　　3.2.1、 所體現(xiàn)的作用和價(jià)值

　　從各地的管理實(shí)踐可以看出,“四等級”制模式的信用管理崗位職責(zé)和相應(yīng)權(quán)限明確,出入境信用管理的公平性和自由裁量的合理性體現(xiàn)較好,同時引入風(fēng)險(xiǎn)評估等機(jī)制,與出入境邊防檢查日常執(zhí)勤執(zhí)法工作結(jié)合緊密;亮牌管理制模式注重發(fā)揮出入境交通運(yùn)輸工具在港期間自我管理和口岸企業(yè)協(xié)助監(jiān)管的積極性,同時“綠、黃、紅”亮牌管理模式簡明扼要、易于操作;積分考評制模式突出了服務(wù)對象參與出入境邊防檢查信用管理的自愿性和協(xié)商性,同時信用管理的信息化程度較高,開發(fā)的“出入境邊防檢查誠信管理系統(tǒng)”使信用管理減少了人為因素的干擾;“百分考評”制模式的信用管理注重與服務(wù)對象的合作和互動,能夠廣泛收集意見、融合口岸服務(wù)、警力配置前移,服務(wù)對象的積極性發(fā)揮明顯。

　　出入境邊防檢查機(jī)關(guān)在服務(wù)對象中開展信用管理是順應(yīng)時代發(fā)展的創(chuàng)新之舉,為新形勢下創(chuàng)新出入境管理工作注入了新的活力,在強(qiáng)化管理對象守法意識、促進(jìn)通關(guān)便利化等方面起到了積極的推動作用:一是拓展了傳統(tǒng)上出入境管理工作的內(nèi)涵和外延;二是轉(zhuǎn)變了日常工作方式和執(zhí)勤執(zhí)法形式;三是提升了出入境通關(guān)效率,豐富了移民機(jī)關(guān)的管理形式;四是拓寬了“放管服”工作的新渠道。

　　3.2.2 、存在的問題和挑戰(zhàn)

　　(1)信用管理的性質(zhì)方面。

　　各地對出入境信用管理的性質(zhì)和實(shí)行的依據(jù)認(rèn)識不一致,有的認(rèn)為信用管理是一種法律制度,依據(jù)是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》);有的認(rèn)為是一種行政措施,依據(jù)是各地制定的“信用管理辦法”。筆者認(rèn)為,《出境入境管理法》沒有信用管理的明確規(guī)定,只有第8條“提高服務(wù)和管理水平”的條文可以參照;而各地制定的“信用管理辦法”立法層級不夠,只能視為行政規(guī)范性文件,在不抵觸法律的情況下應(yīng)當(dāng)具有一定的合法性。出入境信用管理的性質(zhì)應(yīng)該是出入境管理機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中的行政管理活動,這項(xiàng)行政管理活動必須是在法津法規(guī)對移民管理機(jī)關(guān)授權(quán)的范圍之內(nèi)開展。

　　(2)信用管理的對象方面。

　　各地對信用管理對象的界定區(qū)別較大,有的將管理對象細(xì)分為代理個人和船舶代理公司;有的將管理對象分為誠信個人和誠信企業(yè);有的將出入境交通運(yùn)輸工具納入信用管理對象。筆者認(rèn)為,出入境交通運(yùn)輸工具作為一種無生命的物體,本身是沒有信用可言的,出入境交通運(yùn)輸工具的信用標(biāo)簽反映的是所屬企業(yè)法人的信用,對出入境交通運(yùn)輸工具進(jìn)行差異化和分級管理采用風(fēng)險(xiǎn)評估的方式更為合適。從操作推廣和行政減負(fù)的角度來看,將企業(yè)法人作為信用管理的對象即可,因?yàn)槠髽I(yè)法人能夠承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù),并掌握所屬人員的經(jīng)濟(jì)和人事命脈,出入境邊防檢查也便于依托企業(yè)法人對所屬人員和交通工具進(jìn)行信用管理,例如出入境船舶和所屬人員可以依托海洋運(yùn)輸公司進(jìn)行管理、上下外輪的代理人員和業(yè)務(wù)人員可以依托所屬企業(yè)開展管理。

　　(3)信用評價(jià)的主體方面。

　　各地出入境邊檢機(jī)關(guān)在制定信用管理政策時,為了體現(xiàn)專業(yè)性和公正性,往往考慮出入境信用評價(jià)是否應(yīng)當(dāng)引入第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會化評價(jià),采用市場征信模式并出具信用等級評價(jià)報(bào)告來作為出入境邊檢信用管理的依據(jù)。筆者認(rèn)為,第三方機(jī)構(gòu)征信適用的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的信用規(guī)則,而出入境邊防檢查對信用的關(guān)注點(diǎn)在于履行出入境邊防檢查義務(wù)的情況,出入境邊檢機(jī)關(guān)沒有權(quán)力要求服務(wù)對象將自身信用狀況交由同為企業(yè)的征信機(jī)構(gòu)評判,同時,這也存在著泄漏服務(wù)對象出入境信息的風(fēng)險(xiǎn)。因此,由出入境邊檢機(jī)關(guān)根據(jù)《出境入境管理法》的授權(quán),在履行出入境邊防檢查職責(zé)過程中進(jìn)行出入境信用評價(jià)比較適當(dāng)。

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