摘 要：綜合行政執(zhí)法的規(guī)范化有利于有利于維護社會秩序、提高行政效率、落實依法行政。涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中存在法律依據不足、權限劃分不明、行政裁量權濫用風險等問題。對此，需要完善綜合行政執(zhí)法相關依據、健全綜合執(zhí)法主體權限規(guī)定、促進執(zhí)法裁量的規(guī)范化等。

　　關鍵詞：綜合行政執(zhí)法;行政裁量;規(guī)范化

　　一、綜合行政執(zhí)法規(guī)范化的意義

　　(一)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有利于維護社會秩序

　　良好的社會秩序包括制度規(guī)則的公平公正、制度的穩(wěn)定、制度的有序運行。良好的社會環(huán)境和社會秩序已經成為促進經濟發(fā)展、保障公民生活、推進國家長治久安的前提條件。隨著中國社會進入轉型發(fā)展時期，我們在食品安全、工商執(zhí)法、環(huán)境保護、城市管理等方面存在的問題，也對于政府行政提出了更高的要求。綜合行政執(zhí)法就是對原先分散執(zhí)法的集中和改革，其任務在于化解社會矛盾、維護社會環(huán)境秩序和諧穩(wěn)定，從而促進經濟社會的健康穩(wěn)定發(fā)展。在此過程中，行政主體還需要不斷提高執(zhí)法專業(yè)化水平、理順執(zhí)法機制，為加強和創(chuàng)新社會治理提供保障。

　　(二)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于提高行政效率

　　效率是行政的生命，我們推進依法行政要在保障執(zhí)法公平公正的同時保證執(zhí)法效率，正如有一句諺語所講“遲到的正義等于非正義”。綜合行政執(zhí)法需要解決行政執(zhí)法中的權責交叉、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法等問題，目的就在于提高行政效率，促進依法行政。綜合行政執(zhí)法的改革，要求執(zhí)法的重心不斷下移，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法中心，配齊行政執(zhí)法隊伍，提高執(zhí)法效率。綜合行政執(zhí)法，既可以避免執(zhí)法中的推諉扯皮和執(zhí)法盲區(qū)，而且有助于將矛盾化解在萌芽狀態(tài)，保證及早發(fā)現問題、解決問題，提高行政效率。

　　(三)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化有助于落實依法行政

　　作為依法治國的重要內容，依法行政不僅要求行政機關依法設立，而且要求其依法行使權力及承擔責任。同時，依法行政，也是憲法和法律針對行政機關的基本要求。我們推進機構改革，推進執(zhí)法機構和人員下沉，首先要解決的就是行政機關依法設立的問題。只有通過法律法規(guī)的規(guī)定和授權，使綜合行政執(zhí)法機構成為合法的執(zhí)法主體，才能為依法行政提供基礎。實踐中，有些基層執(zhí)法機構存在的執(zhí)法空白、權責交叉、多頭執(zhí)法等問題，就是沒有依法行使權力的表現。對此，我們應通過主體和權力的調整，使得執(zhí)法主體能夠嚴格、全面依照法律法規(guī)行使權力。另外，隨著執(zhí)法主體權力范圍的擴大，其承擔的責任也應隨之增大，如果出現執(zhí)法不公平、執(zhí)法漏洞、暴力執(zhí)法、執(zhí)法惰怠等問題，執(zhí)法主體也應承擔相應的責任。

　　二、涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化中的問題表象

　　目前，涪陵區(qū)綜合行政執(zhí)法改革仍然未完成，雖然有的地方取得了一定成績，但是綜合行政執(zhí)法規(guī)范化方面仍然存在一些問題值得反思。

　　(一)行政執(zhí)法的法律依據不足

　　首先，職責范圍的依據不足。不管是行政許可法、行政強制法、行政處罰法，還是其他法規(guī)規(guī)定，都缺乏對于綜合行政執(zhí)法的具體規(guī)定。在綜合行政執(zhí)法中，執(zhí)法主體明確了，執(zhí)法方式、程序和界限如何規(guī)范仍然存在一些問題，這些問題不解決，多重執(zhí)法、多頭執(zhí)法現象就可能死灰復燃。在近年來的綜合行政執(zhí)法立法探索中，我們發(fā)現，由于綜合行政執(zhí)法面臨著地域差異較大、涉及領域較廣、立法經費要求等因素，制定統(tǒng)一的規(guī)范具有一定的困難;所以，綜合行政執(zhí)法仍然面臨著法律依據不足的問題。

　　其次，執(zhí)法過中的法律解釋沖突。表現為：首先，法律解釋不規(guī)范，表現為哪一級的主體有權作出解釋。例如，對于網約車的“合法”問題，北京市通過的《深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的實施意見》以政府規(guī)章的形式明確、杭州市的《杭州市客運出租汽車管理條例》以地方性法規(guī)的形式規(guī)定、臨汾市的《網絡預約出租汽車經營服務管理實施辦法》以規(guī)范性文件的形式明確。其次，不同機關解釋的沖突問題，如果一個行業(yè)同時被多個部門監(jiān)督管理，就成為了許多領域出現的問題，這也就造成不同機關法律解釋相沖突。例如，關于什么是“煙花爆竹”的問題、什么是“藥品”等概念的內涵與外延，具有不同的理解。另外，執(zhí)法人員的法律解釋隨意化，也造成了執(zhí)法恣意現象。

　　(二)行政執(zhí)法主體的權限劃分不明

　　首先，職權劃轉的標準模糊。在我國行政體制中，由于行政機關部門之間存在的權責交叉，行政執(zhí)法中長期存在重復執(zhí)法、多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法等問題，這也嚴重影響了法治政府的建設。由于，職權本身等界定比較模糊，一些地方在之職能劃轉時，將管理職能劃轉，與其密切相關的職能卻保留;有的部門在劃轉過程中“打折扣”，只將職能的一部分劃轉出去，嚴重影響了原來職能的行使效果。

　　其次，行政協(xié)商與部門匱乏。我國大多數領域采用的仍然是專業(yè)執(zhí)法的模式，各部門按照專業(yè)維度、法律規(guī)定程序、對其管轄范圍內的人或事進行分類執(zhí)法。這也容易導致長期以來部門之間執(zhí)法不明、溝通不暢等問題。在綜合行政執(zhí)法改革中，擁有足夠權力的高位的協(xié)調組織，能夠在短時間內協(xié)調機關之間利益、化解執(zhí)法糾紛;而其缺位，也將導致縱向的聯(lián)動機制與橫向的協(xié)同機制失靈，進而對于綜合行政執(zhí)法改革產生阻礙。

　　(三)行政裁量權濫用風險

　　1.執(zhí)法怠惰。推進綜合行政執(zhí)法，需要諸多的機制保障。在執(zhí)法中，由于涉及到行政權力的選擇與裁量，所以要求執(zhí)法人員具有相應的法律保障機制，對于執(zhí)法人員所具有的權力進行明確規(guī)定，以規(guī)范權力的濫用，避免權力尋租現象發(fā)生。同時，由于來自上級問責監(jiān)督壓力的加大，執(zhí)法人員對上負責的心態(tài)和工作形式沒有改變;而隨著綜合執(zhí)法工作量和工作難度的增加，執(zhí)法人員面臨上級的問責壓力，有的單位和個人陷入“不求有功，但求無過”的消極心理。缺乏科學的獎懲機制和激勵機制，也導致有的執(zhí)法人員工作積極性不高，“干多干少一個樣”、執(zhí)法“大鍋飯”;有的單位和個人獎勵機制不公平，嚴重影響了干事者的積極性。

　　2.執(zhí)法恣意。根據“法律+事實=決定”的行政執(zhí)法模式，羈束性執(zhí)法模式是按照法律規(guī)定進行，符合執(zhí)法的規(guī)范性要求;而在自由裁量模式下，行政執(zhí)法則并不一定符合該要求，反而容易造成執(zhí)法恣意。在綜合行政執(zhí)法改革中，雖然有的地方流程再造、積極推進，但是卻缺乏有效的落實程序，導致出現了“換湯不換藥”的形式主義傾向，行政權力并未受到影響;雖然有的地方執(zhí)法權力被整合，但是整合后的行政機關仍然無法適應新的工作要求和能力，嚴重地影響了綜合行政執(zhí)法體制的改革。同時，存在于行政機關的內部監(jiān)督監(jiān)督評價與考核的自我監(jiān)督的也不夠完善。在此情形下，行政恣意現象顯然難以得到有效遏制。

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