摘要：囿于傳統(tǒng)視角對流域治理定位的局限，長江流域在以往的治理過程中存在著尚未將水資源規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃，國土空間管控形勢嚴(yán)峻，流域規(guī)劃與區(qū)域規(guī)劃銜接不足，流域產(chǎn)權(quán)制度仍未完全建立，流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制亟須完善等問題。針對以上問題，從國土空間規(guī)劃視角出發(fā)，通過嚴(yán)格落實(shí)水生態(tài)保護(hù)紅線要求，構(gòu)筑長江流域用途管制體系，加強(qiáng)長江流域綜合規(guī)劃與空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)，完善長江流域產(chǎn)權(quán)制度，建立流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等措施，以發(fā)揮整體性合力，實(shí)現(xiàn)流域治理目標(biāo)。

　　關(guān)鍵詞：長江流域;國土空間規(guī)劃;水流產(chǎn)權(quán);生態(tài)補(bǔ)償;流域治理

　　一、問題的提出

　　長江流域的治理關(guān)乎我國生態(tài)文明建設(shè)大局，已經(jīng)成為國土空間布局和落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題。國土空間規(guī)劃是在國土空間范圍內(nèi)進(jìn)行資源開發(fā)利用和環(huán)境修復(fù)的重要指南，是我國新時(shí)期提升流域空間治理能力的重要手段，是落實(shí)生態(tài)文明體制改革總體方案、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措，習(xí)近平同志更是將國土空間規(guī)劃提升到了治國理政的高度。在空間視域下，長江流域的法學(xué)意涵不僅包括以長江為主體的各水系及支流的“水系組合”，還包括了流域范圍內(nèi)與水要素相關(guān)的其他環(huán)境要素，其實(shí)質(zhì)是長江流域范圍內(nèi)“山水林田湖草”等多種要素共同聚合而成的空間整體。長江流域國土空間范圍內(nèi)所存在的復(fù)雜利益關(guān)系，為法律工具的適用提供了場所[1]，需要從空間規(guī)劃的戰(zhàn)略高度和規(guī)劃工具的法律約束性效果對長江流域的國土空間布局進(jìn)行統(tǒng)籌安排。

　　2013年，“空間規(guī)劃”第一次在黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中適用，提出要“建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)管制邊界，落實(shí)用途管制”。其后，“空間規(guī)劃”這一理論便陸續(xù)出現(xiàn)在中央會議和政策文件之中①。2018年5月，自然資源部牽頭組織召開長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃研討會，對長江流域自然資源現(xiàn)狀及潛在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、三條控制線、流域土地開發(fā)利用情況及產(chǎn)業(yè)空間布局進(jìn)行了協(xié)調(diào)性分析，研討了生態(tài)環(huán)境保護(hù)、航運(yùn)發(fā)展、水資源利用保護(hù)及岸線使用、農(nóng)業(yè)面源污染等國土空間治理問題。針對長江流域的特點(diǎn)，2019年12月23日，全國人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會提請審議的《中華人民共和國長江保護(hù)法(草案)》強(qiáng)化“一盤棋”理念，主張?jiān)陂L江流域統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃視域下統(tǒng)領(lǐng)水污染防治、水資源利用以及流域空間范圍內(nèi)的岸線使用和航運(yùn)發(fā)展等，發(fā)揮整體性合力。因此，在實(shí)現(xiàn)長江流域治理的法治化進(jìn)程中，長江流域國土空間規(guī)劃改革具有重大意義。

　　二、國土空間規(guī)劃對長江流域治理的突破

　　(一)新時(shí)代國土空間規(guī)劃的實(shí)踐背景及其理論價(jià)值

　　國土空間是各種自然資源依附的物質(zhì)載體，在國土空間邊界范圍內(nèi)進(jìn)行各類自然資源的開發(fā)建設(shè)、保護(hù)和管制符合生態(tài)文明建設(shè)的要求，這種國土空間視域下的高水平治理迫切需要行政領(lǐng)域的規(guī)劃指導(dǎo)。中央全面深化改革委員會第六次會議于2019年召開，審議并通過了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)[2019]18號)(以下簡稱《意見》)，《意見》的出臺為國土空間規(guī)劃體系的建立提供了基本方向。國土空間規(guī)劃是“多規(guī)合一”，但國土空間規(guī)劃并不是將以往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃進(jìn)行簡單融合的“多規(guī)合一”產(chǎn)物，而是“區(qū)域整體”的謀劃，是一項(xiàng)具體的制度改革措施，表現(xiàn)為規(guī)劃升級，以國土空間規(guī)劃取代傳統(tǒng)的碎片化土地規(guī)劃、城市規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃整合，這是黨中央、國務(wù)院的重大戰(zhàn)略部署。

　　國土空間規(guī)劃是在三類五級基礎(chǔ)上的空間系統(tǒng)規(guī)劃。三類指的是空間范圍內(nèi)宏觀的總體規(guī)劃，微觀視角下的詳細(xì)規(guī)劃以及具有特定規(guī)制對象的專項(xiàng)規(guī)劃。五級指的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)自上而下縱向的行政權(quán)力配置。三類五級的規(guī)劃體制不僅保證了上級國土空間規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)性和統(tǒng)一性，還有利于各級政府因地制宜編制本級國土空間規(guī)劃，通過給予下級政府自由裁量權(quán)的方式確保國土空間規(guī)劃適用的正當(dāng)。國土空間規(guī)劃通過行政權(quán)的配置設(shè)計(jì)，使得以往存在的弊端，如同一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)的規(guī)劃種類過多、規(guī)劃內(nèi)容重疊、周期過長、地方規(guī)劃朝令夕改等問題得到了有效解決。

　　(二)長江流域治理中國土空間規(guī)劃的必要性

　　政府作為治理主體，其治理的行政行為是有邊界的，但是流域有其自身的流動性特征，流域治理的邊界是具有延展性的，只有將政府的行政行為和流域治理中存在的問題實(shí)現(xiàn)空間上的對應(yīng)，才能為長江流域治理的有效性提供基礎(chǔ)性條件[2]。國土空間范圍內(nèi)的自然資源具有公益性特征，政府作為國家這一自然資源所有權(quán)人的代表，應(yīng)該承擔(dān)管制義務(wù)[3][4]，政府作為公共部門享有國家賦予的規(guī)劃權(quán)，需要對國土空間范圍內(nèi)的資源活動進(jìn)行宏觀規(guī)劃調(diào)控[5]，這屬于公權(quán)力范疇。其本質(zhì)是政府主導(dǎo)空間范圍內(nèi)的資源配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)有限的國土空間資源有序合理利用。由于當(dāng)前國土空間規(guī)劃編制剛剛起步，規(guī)劃的編制內(nèi)容、方法及有關(guān)的法律法規(guī)尚未明確，需要選擇一定區(qū)域先行開展國土空間規(guī)劃。2014年12月，習(xí)近平同志做出重要批示，強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶是我國國土空間開發(fā)最重要的東西軸線。2018年5月8日，為落實(shí)習(xí)近平同志的要求，自然資源部牽頭編制了《長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃(2018—2035年)》，這是“多規(guī)合一”后我國第一個(gè)具有先導(dǎo)性的宏觀性國土空間規(guī)劃。通過將長江流域作為一個(gè)整體空間開展國土空間規(guī)劃，有利于統(tǒng)籌空間開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)全流域全要素國土空間統(tǒng)一用途管制，從而提升長江流域的治理水平。

　　首先，國土空間規(guī)劃是推進(jìn)長江流域國土空間開發(fā)和管制集約高效的重要戰(zhàn)略手段[6]。長江流域內(nèi)各自然要素相互關(guān)聯(lián)極為密切，上中下游之間密不可分，通過編制實(shí)施長江流域國土空間規(guī)劃，把生態(tài)環(huán)境建設(shè)放在更加突出的位置，在宏觀層面上統(tǒng)籌考慮長江流域的資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)體系建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展等涉及國土開發(fā)的全局性問題，對長江流域綜合治理尤為重要。

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