摘要：現行撥款方式過于注重學校規模及其歷史地位.政府對高職、專科和一般本科院校的發展重視不足,使這些層次低、規模小的高校獲得的辦學經費有限,發展和提高也受到影響,易于誘發學校盲目擴招、強者恒強、弱者恒弱,不利于學校確立獨特性等。本文選自：《南京大學學報》主辦單位：南京大學，出版周期：雙月，郵發代號：28-25，語種： 中文，開本： 大16開，國際刊號：ISSN0469-5097，國內刊號：CN32-1169/N，郵發代號： 28-25，復合影響因子： 0.857，綜合影響因子： 0.554，創刊時間：1955。本刊堅持為社會主義服務的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅持實事求是、理論與實際相結合的嚴謹學風，傳播先進的科學文化知識，弘揚民族優秀科學文化，促進國際科學文化交流，探索高等教育、教學及管理諸方面的規律，活躍教學與科研的學術風氣，為教學與科研服務。

　　一、“服務型”治理模式下政府對高校定位的現狀分析

　　在我國政府與高校關系的發展歷史中,政府發揮著絕對性的主導作用。這是由我國特殊的國情決定的,在當時的背景下,政府在“管制型”行政模式下對高校進行管理,加強了對我國高等教育體制改革的力度,促進了我國經濟和教育科技事業的發展。但是,隨著我國高等教育逐步向國際化、大眾化、現代化邁進,綜合世界發達國家高等教育管理的先進經驗,我們深感現今政府在“管制型”行政模式下對高校進行管理,帶有明顯的計劃經濟色彩,較大程度地制約了高校的有效發展,不可避免地存在局限性。

　　1.高校決策民主化程度不高

　　(1)這種政府主導型的決策方式從此以往使學校主要領導的專權和集權意識不斷上升,雖然多數學校建立了“校務委員會”、“學術委員會”等機構,但由于缺乏權力機構運行的合理機制,或者說由于過度集權的管理體制抑制了這些機構發揮作用的空間,所以,沒有真正發揮這些機構參政議政、民主決策的應有作用。

　　(2)決策職權范圍界定不清或不科學。決策權、執行權、監督權往往集中于一個集體。決策者同時也是決策的執行者和決策實施的監督者,權力過于集中,缺乏必要的監督和制約,不利于客觀決策,甚至還會出現“擁兵自重”的現象。決策中樞缺乏監督和制約,名曰集體負責,實際上由于缺乏重大決策失誤的責任追究制度和具體措施,集體負責往往無法落實。

　　(3)決策中樞成員代表性不夠廣泛。決策集體成員往往僅限于學校黨政領導,缺少教師和學生代表。實行黨委常委制的高等學校,黨委委員參與學校決策的機制很不健全。高校社會公益事業的性質決定了高校的決策應以適當的方式吸納社會方面的意見和建議,但高校的決策一直是封閉的,缺乏社會人士的參與。

　　2.政府職能的越位造成高校自主權不足

　　《教育法》和《高等教育法》采取列舉的方式規定了高校自主權的內容,自主權涉及招生權、專業設置于調整權、教學權、科研權、對外交流合作權、校內管理體制和人事分配制度改革權、財產權等。由此可以看出高校自主權主要是在履行國家教育權的“教育教學活動實施權”,其實質是把國家的宏觀的教育權轉化為微觀的學校經營權,具體落實國家的教育方針、政策。

　　3.政府對高校的撥款體系不健全

　　現行政府撥款方式多種多樣,不同地方政府可以根據本地實情,采取不同的撥款方式。大體說來,撥款方式有如下幾種:遞增撥款(基數+增長)、零基預算撥款、計劃程序撥款、公式撥款、基金制撥款、合同撥款、績效撥款、綜合定額+專項撥款等。針對高校“綜合定額+專項撥款”模式,就存在著定額不足或定額標準過低,學校能自由支配的資金過少,難以保證高校的正常教學、科研和日常運行的開支等問題。

　　4.高等教育中介機構不夠完善,只是政府的附屬機構

　　由于我國的教育中介機構起步較晚,缺乏相應的立法,因而使得教育中介組織主體的性質和服務客體的范圍都比較難以界定。同時,有關高等教育評估、撥款和信息咨詢性質的中介機構還不夠完善,運作也小規范。

　　二、“服務型”治理模式下政府對高校重新定位的探索

　　1.經濟全球化和市場經濟體制背景下重塑政府角色

　　(1)政府作為高等學校的管理者與辦學者角色的分化。高等學校是獨立辦學的主體,應該獨立行使辦學權力,政府只是高等學校的宏觀行政管理者,只能按照國家法律和政策規定行使行政管理,而高等學校的具體事務要有高等學校自己管理。

　　(2)是政府作為公立大學的舉辦者與辦學者角色的分離。政府作為公立大學的舉辦者,必然要對自己的投資行為負責,進而對高等學校的行使管理權。只有這樣,才能有效地區分大學的舉辦者、管理者和辦學者,從而使政府的角色由教育提供者轉變為教育質量的保證者。

　　2.政府管理高等教育的職能定位——服務型政府

　　所謂“服務型”政府其首要的要求就是滿足社會公眾需求,提供社會公共服務,服務衡量指標是公眾的滿意程度,服務的最終目標不僅追求效率,而且追求公平和民主,以實現社會的和諧和可持續發展。具體到高等教育領域,政府對高等教育承擔著有限的兩種職能,一是管理職能;二是服務職能。

　　(1)調整管理與服務的維度,使政府更好地把握控制高校的分寸,正確處理好管理與服務兩種職能的關系。政府作為高校的主要提供者和管理者,要從服務出發進行管理,把一部分直接控制職能轉變為間接控制職能,做好權力的分配和使用,合理處理好政府與市場、政府與高校和政府與社會的關系。

　　(2)政府根據市場經濟的發展要求和學校的實際需求做到合理的利用資源,提高資源的利用率;政府不但要宏觀管理高校,而且要為高校的生存與發展創造良好的外部環境和生存空間。

　　3.構建政府與高校之間良性互動機制

　　(1)政府對高校實行宏觀管理。一是政府對高校要有目標導向功能,即對高等教育在今后一個相當長的時期內的發展方向、發展戰略、質量標準、面臨的問題以及解決這些問題以及解決這些問題的措施等,政府應該有宏觀的規劃;二是政府要保持高校穩定、協調地發展和規模平衡。總之,政府在高等教育的管理中的角色不是高等教育的直接行政領導者,而應是高等教育事業的規劃者和協調者。

　　(2)高校自主辦學、自我約束。在政府的宏觀管理與指導、遵守國家的政策法規的前提下面向社會自主辦學,根據政府的要求和社會市場的需求,培養人才、創造

　　知識及傳播知識。在市場活動中,適應社會供需變化,不斷形成自身的特色,同時,在外部競爭的壓力和內在利益動力的驅使下,逐步形成自我積累、自我發展、自我約束、自我完善的能力。