摘要：政府投融資平臺在近二十年里不斷發展和壯大，據央行和審計署等部門統計，截止2011年6月全國各地擁有的投融資平臺的數量超過1萬家。據資料顯示，目前政府投融資平臺債務已達十萬億元，巨額的債務使得地方政府已走在金融風險和財政風險的邊緣。監事會作為公司治理結構中“決策——執行——監督”中關鍵的一環，在規范政府投融資平臺運行，加強監督管理，防范風險發生應發揮重要作用。

　　一、地方政府投融資平臺的特殊性和加強監事會監督工作的意義

　　(一)地方政府投融資平臺公司運行特點

　　根據職能和運作模式，地方政府投融資平臺公司與一般國有獨資企業有著特別之處。主要體現在：

　　1.特殊的發展背景。地方政府投融資平臺近年來得到大量發展有著特殊的經濟環境背景，改革開放以來，投資一直是拉動中國經濟發展最有力的一匹馬車，而在總投資中政府投資所占比例極大，尤其從2008年11月以來，為應對金融危機，中國政府推出了一系列的經濟強刺激計劃，包括“兩年4萬億元”的投資計劃、10大產業振興計劃，并配套了極為寬松的貨幣政策，政府投資大幅增長。在以投資拉動為促進地方經濟發展的主要模式下，政府的急需大量投資資金，而地方財力有限政府又不能作為負債主體，使得地方政府投融資平臺企業應運而生，且得到迅速發展，承擔起為政府投資項目籌集資金的角色任務。

　　2.較強的政策性。地方政府投融資平臺公司主要是根據地方政策確定投向，完全反映地方政府的意圖，建設項目帶有明顯的公益和扶持性質，投資以注重社會效應為主，經濟效應為輔。

　　3.資金來源的特定性。地方政府投融資平臺資本金主要來源是財政拔款和國有股權(資產)劃入形成;投資資金主要是財政擔保和以存量國有股權資產擔保進行發債、向銀行借款等渠道進行融入。資金來源的特殊性，要求經營者提高風險警覺、提高對資金使用安全和效率的責任感。

　　4.融資主體的“平臺”性。地方政府投融資平臺通過對劃入的國有股權資本和財政拔入資本金的有效運營，構筑具有較高融資能力的資產平臺，在融資活動中以“借還一體化”運作形式，借助“平臺”整體性優勢，發揮了有力的杠桿作用，能為投資項目籌集大量建設資金。另外，融資平臺是一個復雜的資本運營體系，無論在融資或是投資環節，由債權債務和股權關系形成的體系龐大而復雜。

　　5.強調資本運作的階段性。地方政府投融資平臺投資方向主要是競爭性不強的領域或地方經濟中起著支柱性的、社會資本進入意愿不強的項目作為政府促進地方經濟建設的工具，平臺所投資項目具有較強引導性，投資項目重在引導和扶持，由于經營活動不是政府本職，所以平臺公司對項目的長期經營不是其最終目的。隨著政府產業政策的變化，政府投融資平臺公司投資運營將是階段性和多樣化的。

　　(二)加強地方政府投融資平臺公司監事會監督工作的特殊意義

　　地方政府投融資平臺是地方投融資機制的創新，但在政府融資平臺規模擴張的過程中，運作不規范和風險隱患突出等問題正在加速暴露，成為捆綁財政風險和金融風險的主要渠道。⑤加強對地方政府投融資平臺的監督工作，使其能健康運行，繼續為地方經濟發展作出更大貢獻，是擺在平臺公司決策者和經營者的緊迫性任務。地方政府投融資平臺監事會是地方政府(通過地方國資委)派出的權益監督代表，負有確保地方產業政策得以正確貫徹、國有資本得以安全有效運作的歷史重任，同時，地方政府投融資平臺的特殊性也賦予了監事會監督工作特殊意義：

　　1.監事會監督工作是地方政府產業政策得以有效實施的重要保障。地方政府投融資平臺是地方政府在新經濟環境下為實現產業政策目標籌集資金，通過整合優化資源實現產業發展的產物。地方政府投融資平臺公司監事會監督工作以是否符合政府產業政策為主要目標作監督評價，因此，監事會有效的監督工作，是地方政府產業政策能切實執行、基礎性產業得以扎實發展的重要保障。

　　2.確保國有資本投向符合國民利益，保證國有資本使用的公平公證，同時維護多方權益。地方政府投融資平臺資金來源的特定性和融資主體的“平臺”性使得平臺公司的運營牽及國民的根本利益和多方金融機構權益。平臺公司決策者和經營者只是政府國有資本運營的受托者，兩者利益并不完全一致，而平臺公司監事會是政府的監督代表，因而，監事會的有效監督是平臺資金投向符合政府意愿和國民利益的根本保障;另外，由于平臺性運作的作用和反作用都是巨大，通過監事會的有效監督工作，使平臺公司規范運作，可以有效避免由于不規范的決策、執行引發的巨大破壞性和產生對多方權益造成的損害。

　　3.對企業用權狀況進行清晰監督，避免由于權限混淆引起的權力濫用和利益輸送行為產生。國有企業中的所有權主體缺位、經營者越位和內部人控制等現象在政府投融資平臺企業中或也難以避免，并且隨著“授權經營”范圍的擴大，企業還擁有部分所有者的權力，因此作為所有者委托的監督人，監事會可以監督企業授權和用權狀況，避免權力濫用和利益輸送現象產生。

　　4.督促企業嚴格遵守業務規則，推進舉債行為規范化，有效防范財政和金融風險。為加強對地方政府融資平臺公司管理，保持經濟持續健康發展和社會穩定，國家國務院2010年下發了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發(2010)19號)。文件要求各級政府對融資平臺債務進行全面清理和規范，以達到規避風險、發揮企業真實融資水平的目的。這是關系到平臺公司能否存活的關鍵性政策要求，監事會監督企業對此文件精神的執行情況，督促其按要求運作，增強規避防范財政和金融風險能力，使平臺公司健康運行，真實發揮對地方經濟的促進作用。

　　二、南寧產業投資公司監事會工作機制建設實效和存在問題分析

　　(一)南寧產業投資公司監事會工作機制建設實效

　　南寧產業投資有限公司是南寧市政府為實施產業政策，促進工業經濟發展而設立的產業類投融資平臺。近年來，該公司代表地方政府，通過運營國有股權資本，對南寧市的重大工業項目進行了卓有成效的投資。公司成立以來，根據《公司法》建立了國有企業內設監事會機構，與董事會、經理層構成現代企業公司治理結構。目前南寧產業投資公司擁有參控股企業19家，除了本部設立有監事會之外，公司對16家參控股企業根據市國資委的要求及相關公司章程規定共派出監事25人，初步建成了利于開展監督工作的集團監事工作團隊和管理體系。通過實踐經驗總結，南寧產業投資公司建立了一套較完善的監事會工作機制，公司監事會對決策過程和執行結果實行了全面監督，積極履行出資者監督代表職責，基本實現投資資金來源的市場化，保證了投資方向的正確性和安全高效性，很好地完成了政府投資監督使命。對參控股企業的派出監事進行了有效的工作指導和監督，利用企業內部審計、社會審計和紀檢等力量增強財務審計監督成果。對重大事項決策及時提出質詢，糾正了企業運營中違規現象，加強了對企業董事、高管的履職、經濟責任審計評價，強力地促進企業規范化運行，有效保障了國有股東的權益。

　　(二)目前監事會工作機制建設存在的主要問題和障礙

　　隨著平臺規模的不斷擴大，投資項目多樣化、股權關系復雜化，監事會工作機制中存在的某些隱性問題顯現，影響了監事會監督工作的效率，嚴重阻礙了監事會工作在規范企業運行過程中作用的發揮。

　　1.監事會主席身份不獨立，履職過程中容易產生身份混淆，導致監督結果的公正性受影響。公司監事會屬內設監事會，雖然監事會主席由國資監督部門指定，但其身份仍屬企業內部人員，在企業內部兼任有其他職務，在績效考核、薪酬方面與企業有著千絲萬縷的關系，在這種狀態下，監事會主席履職的獨立性和監督結果的公正性經受考驗。

　　2.監事會監督成果發揮作用的制度環境有待進一步搭建和完善。由于平臺規模的不斷擴大，參控股企業增加，影響派出監事工作實效的信息不對稱性情況進一步加強，以及由于體制問題造成的監事會與被監督者地位不平行，導致監事會在“決策——執行——監督”體系中未能很好地起到制衡作用。

　　3.有效的派出監事管理體系有待建立，監督力量滯后于企業規模變化速度。近年來地方政府投融資平臺出現向產業控股和金融控股集團轉型的端倪，以產權為紐帶形成的企業體系規模不斷擴大。而目前南寧產投公司配置人員數量較少，高端專業人才更加奇缺，公司成立以后僅引進人員15名，管理人員由45名增至60名，而公司資產規模則由10億增至70億，參控股企業由3家增至19家。同時，地方政府投融資平臺資本運營的職能和特點決定了資本進入和退出是經營活動常態，因此，面對不斷增長的資產規模和股權企業數量，一個穩定而又能適應動態工作的派出監事管理體系和一個具有一定數量和質量的監事人員團體尚待組建。

　　4.監督工作與其他工作聯動性不強。孤立的監事會力量在監督工作中將受到拘束，作為國有資本運營的監督者，融資平臺規模的擴大令監事會的社會責任在不斷加重。而在南寧產業投資公司內部，紀檢、內審等工作制度還沒成熟，相關工作缺乏有效的關聯，在新的經濟環境和形勢面前，公司監事會作為企業經營的主要監督力量顯得前所未有的局限和單薄。

　　三、進一步完善南寧產業投資公司監事工作機制的思路

　　經過兩年發展，南寧產業投資公司已成為具有一定規模的國有資本運營平臺，其監事會工作亦在由資本紐帶形成的復雜參控股關系下主要分為二個層次：一是對公司本部的監督工作;二是對子公司派出監事的管理工作。由于政府投融資平臺公司的特殊性，監事會工作的側重點與一般企業有所不同，在監督領域和空間上都有所拓展。因此，本文也著重從平臺公司的特殊性為出發點提出改進監事會工作機制的措施和思路。

　　(一)加強公司本部監事會監督工作的措施及思路

　　1.嚴格保持監事會主席身份的獨立性，保證監督評價的公證性。作為地方國有獨資公司，其監事會主席一般是由地方國資委在監事成員中指定，這是與《國有企業監理會管理暫行規定》中央企監事會主席的派出制度和做法是基本一致的。但在當前體制下，地方國有獨資企業中監事會主席往往還兼任所在企業的工會、黨組織中的職位，因此，監事會主席要明確身份的主次，在其他工作與監事會工作發生沖突時，首先要站在國有資產代表人的角度，保持與企業經營獨立的身份，做到評價客觀，保證監督工作的公證性。

　　2.保持與地方組織部門和公司紀檢部門的密切聯系，科學全面地監督和評價公司高管履職情況。目前，公司高管納入市管干部，其年度考核亦由組織部門進行，監事會作為企業內部監督機構，應積極與組織部門聯系。一方面，通過參照組織部門的年度考核方法和意見，結合企業發展績效，全面、正確評價高管們的履職情況;另一方面，建議組織部門在國有企業管理層年度考核或干部提拔過程中增加監事會工作評價的權重，加強監事會監督工作與與干部考察、考核的聯系。另外，監事會與紀檢監察部門緊密協作，保證監督信息的互通共享，在實際工作中形成全方位、全程監督檢查的良好互動局面。

　　3.加強與政府審計部門和公司內審部門的有效聯動，實現監督信息共享和暢通，增強監督工作的客觀和權威性。地方政府投融資平臺公司代表政府出資建設的項目，需接受地方審計部門的審查，相對于企業內部的各項審計核查和社會審查，地方政府部門的審查全面、細致、負責。政府審計不但要反映項目建設過程的合法性，還要是否與地方政策、地方政府意圖、經濟性相符合，這是與監事會作為國資代表的宗旨是一致的，所以監事會除與公司內審部門有效聯動之外也要積極利用政府審計部門的審計結果作為監督評價的重要依據，加強監督工作的開展：一是與審計部門全面互動，互通信息，使得監督更全面客觀、權威;二是對審計狀況進行評析，對審計部門查出的存在問題，監督企業是否如實進行整改，確保項目建設的審計措施落到實處，保征國有投資資金的正確使用。

　　4.對重大投資項目的監督應以決策前期階段為重點，全程介入為主線，保證政府投資項目決策和執行的合規合理性。鑒于地方政府投融資平臺的投資引導性職能，監事會對投資項目要從前期階段就開始介入監督，對項目的前期工作內容如：項目可行性、項目建議書作深入分析，以便在決策過程中提出合理意見，必要的情況聘評專家介入分析，重點監督從立項到申報政府審批的整個過程，對投資項目的前期決策每個環節都要提出監事會評價意見，確保內部決策過程合法合規，避免由于道德風險和決策的違規造成投資項目有失公平和國有投資重大失誤，防范于末然。

　　(二)建立高效的國有企業監事會機構，其中監事會主席由政府任命派出，提出派出監事工作管理機制的措施和思路

　　1.創建“三位一體”的派出監事工作組織體系

　　對子公司派出監事工作建立由“公司監事會指導、股權(資產)管理部門管理、派出監事執行”三部分內容組成的“三位一體”組織體系。公司監事會負責推薦舉子公司派出監事的人選，并對派出監事進行培養和工作指導，使其能出色代表公司履職;股權(資產)管理部門負責對派出監事的日常管理，負責收集和整理監事工作材料，按公司監事會的安排組織派出監事的交流活動，與子公司對接相關監事會工作;派出監事則根據本公司監事會為指導，遵從股權(資產)部門的工作安排，通過公司的授權對子公司進行正常監督，以股權(資產)管理部門為通道向公司提交監督意見。“三位一體”的方式，分工科學，關系緊扣，實現高效監督。

　　2.加強派出監事團隊的專業化管理，形成強大的集團監督體系

　　地方國有投融資平臺公司往往由于人員資歷的限制，派出監事從履歷上、時間上得不到很好的保證。因此，有必要在公司本級監事會的指導下，建立母公司派出監事辦公室，設置專職的監事會秘書，在母公司內部建立對子公司派出監事工作的集中管理平臺，加強對派出監事團隊的專業化管理。通過整合集團內部各種監督資源，形成監督合力，避免監事會在企業中單兵作戰，解決監事會人員有限問題;善于利用集團各子公司資源，充分發揮子公司監事會作用，組成一支國資監督的同盟軍，形成集團監督體系，發揮監督體系的綜合優勢。

　　3.構建派出監事工作交流機制，推進監督檢查成果的運用

　　由于政府投融資平臺公司投資行為對地方產業扶持的性質和特點較為突出，投資項目的多領域性使得監事會監督工作的著重點不同，對不同項目派出監事的工作經驗存在較大差異。因此，構建派出監事工作交流機制，統一對派出監事進行定期培訓、組織經驗交流和相互通報派駐企業的監督情況，同時指出不足，督促改進，不斷提高監督檢查成果運用水平。

　　4.加強內審機構建設

　　內審機構是企業內部重要的監督力量，內審機構在規范公司內部運行，糾正不良行為起著重要的基礎性作用。公司本部首先完善內審機構和相關制度，引導子公司加強內審機構建設，監事會充分利用內審機構的優勢，與其共同發揮積極的監督作用。

　　5.完善激勵約束機制建設，加強對派出監事的管理

　　(1)建立派出監事工作激勵機制。根據委托-代理理論，在其監督成本小于未進行監督而造成的損失的情況下，適當激勵是合理必要的。由于監事是資產所有人的受托者(代理人)，因此合理的激勵可以充分發揮其積極性。在激勵方法上既要采用精神激勵，又要采取物質激勵。

　　(2)加強派出監事的考核約束。有激勵就必須有考核約束，通過加強考核逐步引導監事會工作由事后檢查向事前建議、事中控制方向全面發展，使監事會制度在公司治理結構中發揮出更高的效率。派出監事在本部監事會的指導下對公司負責，要形成工作報告制度，把工作報告是否客觀、公正、公平地評價派駐企業經營狀況作為考核重要依據。

　　總之，在地方政府投融資平臺在地方經濟發展中的引摯性作用日益彰顯的同時，存在問題也漸漸突出顯露。《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》(國發〔2010〕19)號的發布，揭示了對其運行進行規范化的緊迫性和必要性。地方政府投融資平臺監事會要改進工作思路，不斷完善監事會工作機制，才能充分發揮監督工作在規范地方政府投融資平臺建設、維護地方經濟健康發展的積極作用。