摘　要:中國(guó)自1988年推行村民自治制度以來(lái),以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為內(nèi)容的基層直接民主取得了實(shí)質(zhì)進(jìn)步。然而,村民選舉制度的導(dǎo)入對(duì)基層黨組織的權(quán)力產(chǎn)生了什么影響?在村民自治的新形勢(shì)下,黨支部與村委會(huì)(以下簡(jiǎn)稱“村支兩委”)的關(guān)系發(fā)生了什么樣的變化?這是筆者分析的焦點(diǎn)問(wèn)題。本文從二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野,利用第一手調(diào)查資料和前期研究成果,對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)性研究。

　　一、 農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野

　　根據(jù)作者第一手調(diào)查資料,緊密結(jié)合廣東農(nóng)村撤區(qū)設(shè)村、統(tǒng)一實(shí)施《村委會(huì)組織法》的改革實(shí)踐,從農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論視野,著重分析了村民選舉后村委會(huì)與黨支部的權(quán)力關(guān)系及其變化。認(rèn)為,直接公開(kāi)的村民選舉導(dǎo)入了一種自下而上的民主權(quán)力,促使農(nóng)村權(quán)力關(guān)系從一元權(quán)力結(jié)構(gòu)向二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。在現(xiàn)行的宏觀政治框架內(nèi),建立在權(quán)力資源配置多元化和權(quán)力來(lái)源渠道二元化基礎(chǔ)之上的農(nóng)村黨政關(guān)系,通過(guò)“兩票制”和“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”把村民選舉的制度機(jī)制同時(shí)引入村委會(huì)與黨支部建設(shè),有助于“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)-發(fā)展村民自治”雙贏目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

　　在當(dāng)代中國(guó)村級(jí)組織中,村支兩委是最重要的正式組織。這種“正式組織”的基本特征,就是經(jīng)由政府認(rèn)可并納入了國(guó)家治理體系。農(nóng)村的其他組織,實(shí)際上都是可以看成是村支兩委的“配套機(jī)構(gòu)”。

　　建國(guó)50年來(lái),中國(guó)農(nóng)村組織經(jīng)歷了不同的歷史形態(tài)。土改時(shí)期的農(nóng)會(huì),合作化運(yùn)動(dòng)中的鄉(xiāng)(村)政府,合作化后期的高級(jí)社,人民公社體制下的生產(chǎn)(大)隊(duì),撤社建鄉(xiāng)后的村委會(huì)等等,都是國(guó)家在農(nóng)村建立的正式組織。無(wú)論它們以何種形態(tài)出現(xiàn),其共同特征是:(1)由國(guó)家自上而下地建立,(2)被納入國(guó)家權(quán)力控制范圍。中國(guó)農(nóng)村基層組織的立廢變革,反映了農(nóng)村不斷被納入國(guó)家權(quán)力范圍的過(guò)程。這一過(guò)程也就是所謂農(nóng)村國(guó)家化的過(guò)程。農(nóng)村國(guó)家化與農(nóng)民政治化的結(jié)果,就是在國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)之間鋪就一條自上而下的行政軌道,國(guó)家的計(jì)劃、任務(wù)、政策等由此可以貫徹農(nóng)村,直達(dá)農(nóng)戶。農(nóng)民也可以借此向上訴求利益。

　　1 權(quán)力資源的分配模式及其轉(zhuǎn)變

　　權(quán)力資源是權(quán)力主體影響權(quán)力客體行為的資本或手段。財(cái)富、職位、聲望、威脅都可以成為權(quán)力的資源。[1](P72～76)盡管權(quán)力資源不等于權(quán)力,但缺乏資源意味著權(quán)力支配能力的弱化。[1](P47)按照吉登斯(An thonyGiddens)的觀點(diǎn),[2](P8～9)可以把權(quán)力資源劃分為兩類,一是配置性資源即經(jīng)濟(jì)資源;二是權(quán)威性資源,其中最重要的就是所謂“烏紗帽”。

　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源從單一集體控制向多元控制模式的轉(zhuǎn)型,公-私經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變,必然導(dǎo)致村級(jí)權(quán)力資源配置模式的根本性變化,從而影響農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。一般來(lái)看,村委會(huì)可以從集體經(jīng)濟(jì)、私有經(jīng)濟(jì)以及混合經(jīng)濟(jì)中提取財(cái)力資源,而黨支部只能依托村集體經(jīng)濟(jì)。③黨支部的權(quán)力大小在很大程度上取決于集體經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)弱。由于村委會(huì)有多種渠道提取權(quán)力資源,因此在這一方面,村委會(huì)比黨支部占優(yōu)。然而,村支書(shū)也有可能利用政治手段(或權(quán)威性資源)來(lái)控制村委會(huì)提取的權(quán)力資源。有研究指出,在許多農(nóng)村,具體收錢的是村主任,花錢的卻是村支書(shū)一人做主審批。在個(gè)別村莊,村支書(shū)一人兼任會(huì)計(jì)出納,村提留成了支書(shū)個(gè)人的錢包。[3]由此看來(lái),僅僅從資源分配及其提取方式還不能完全認(rèn)識(shí)農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際狀況,這就要考察權(quán)力來(lái)源的問(wèn)題。

　　2 權(quán)力來(lái)源及合法性問(wèn)題

　　權(quán)力來(lái)源是指權(quán)力合法性或認(rèn)受性的來(lái)源或基礎(chǔ)。民主的程序政治有一個(gè)最基本的要求,就是合法的權(quán)力必經(jīng)合法的渠道產(chǎn)生。一般來(lái)說(shuō),權(quán)力來(lái)源主要有兩種渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的選舉。實(shí)行村民直選制度以后,村支部與村委會(huì)的權(quán)力來(lái)源出現(xiàn)了分野。村支部的權(quán)力來(lái)源主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委任命與支部推選,而村委會(huì)的權(quán)力只能來(lái)自全村選民的投票選舉。

　　《村委會(huì)組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)之間不是科層制意義上的上下等級(jí)關(guān)系;在村民自治事務(wù)上,兩者是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系。村委會(huì)的權(quán)力只能來(lái)源于自下而上的村民民主授權(quán),而村民直選就是這種民主授權(quán)的制度化機(jī)制,這種機(jī)制所貫徹的基本民主原則就是少數(shù)服從多數(shù)。按照這一原則,村民直選的村主任當(dāng)然是村莊的法定代表,這一法定地位驅(qū)使村主任扮演“當(dāng)家人”的角色。而村政現(xiàn)實(shí)中,村主任能不能成這樣的“當(dāng)家人”或“第一把手”,在很大程度大取決于村主任與村支書(shū)各自威望的高低、家族背景的強(qiáng)弱以及社會(huì)資本的多寡。因此,村支兩委關(guān)系的協(xié)調(diào)與否,不僅同各自的權(quán)力來(lái)源或合法性結(jié)構(gòu)有密切的關(guān)系,而且同村主任-村支書(shū)的個(gè)人影響力有直接的關(guān)聯(lián)。

　　村支兩委制度規(guī)范的差異,是影響農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度因素。村支兩委及其負(fù)責(zé)人角色協(xié)調(diào)的制度基礎(chǔ),就是黨的政策和國(guó)家法律的內(nèi)在一致。

　　制度規(guī)范的內(nèi)在一致是保證黨組織自上而下的授權(quán)與村民自下而上的授權(quán)和諧一致的制度條件。就經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看,如果村支兩委的關(guān)系普遍出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的狀況,那么根源在于不同制度規(guī)范之間存在矛盾,村支兩委之間的權(quán)力沖突不過(guò)是這種矛盾的外化。

　　二、 村民選舉后廣東農(nóng)村黨政關(guān)系的變化:經(jīng)驗(yàn)分析

　　1998年9月,中共廣東省委下發(fā)14號(hào)文件,決定全省統(tǒng)一撤消農(nóng)村管理區(qū)體制,實(shí)施村民自治制度。兩年過(guò)后,廣東省共撤消20 313個(gè)管理區(qū),設(shè)立并民主選舉產(chǎn)生了20 346個(gè)村民委員會(huì),加上廣州、深圳、珠海3市1 709個(gè)村委會(huì)換屆選舉,全省農(nóng)村已有22 055個(gè)村實(shí)行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5個(gè)村未完成撤區(qū)設(shè)村、選舉村委會(huì)的轉(zhuǎn)制工作①。廣東省農(nóng)村改制實(shí)踐,為筆者分析村民選舉后農(nóng)村黨政關(guān)系的變化提供了難得的經(jīng)驗(yàn)素材。

　　首先,我們有必要回顧一下廣東農(nóng)村管理區(qū)體制的形成及其原因。1986～1989年,廣東省將生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)分別改組為村委會(huì)和村民小組,把一些生產(chǎn)小隊(duì)合并為小村(村民小組),在這個(gè)基礎(chǔ)上設(shè)立村民委員會(huì)(大村)。在這一階段,廣東農(nóng)村體制與全國(guó)保持一致。1989年,廣東省委在分析了廣東農(nóng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要的情況下,②決定將村委會(huì)改為管理區(qū)辦事處,其性質(zhì)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的派出機(jī)構(gòu);同時(shí),將村民小組改為村委會(huì),由村民選舉村主任(一般稱村長(zhǎng)或小村長(zhǎng))。這就是頗具廣東特色的農(nóng)村管理區(qū)辦事處體制。毫無(wú)疑問(wèn),這種管理體制有利于財(cái)權(quán)與事權(quán)的集中,對(duì)農(nóng)村工業(yè)化和城市化的啟動(dòng)發(fā)展發(fā)揮了一定的促進(jìn)作用。事實(shí)上,許多農(nóng)村管理區(qū)特別是珠江三角洲一帶的管理區(qū)已經(jīng)變成了城鎮(zhèn)化的“工業(yè)村”。

　　上述現(xiàn)實(shí)問(wèn)題也使人們對(duì)村民自治的作用、村民選舉的價(jià)值產(chǎn)生了懷疑。例如,不少村民發(fā)出了這樣的感慨:“如果大家選出的村主任不過(guò)是村支書(shū)的幫手,那么轟轟烈烈地選一個(gè)不能做主的‘二把手’又有什么意思?”少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部覺(jué)得:“村民自治不適合經(jīng)濟(jì)特別發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)際。”當(dāng)然,社會(huì)上還流行種種似乎與正統(tǒng)觀念不一致的觀點(diǎn),例如認(rèn)為“如果要實(shí)行真實(shí)的村民自治,就要讓村民自己決定要不要保留村黨支部。”又例如認(rèn)為“搞村民選舉不過(guò)是做做樣子,哄外國(guó)人。”等等。筆者以為,中國(guó)的村民自治實(shí)踐還處于初級(jí)階段,認(rèn)識(shí)上有分歧、有爭(zhēng)論是十分自然的事情,實(shí)踐上有偏差也可以通政治學(xué)研究　中國(guó)農(nóng)村二元過(guò)完善制度來(lái)糾正。就廣東及其他省份村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,把黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治對(duì)立起來(lái),否定黨支部領(lǐng)導(dǎo)地位和排斥村委會(huì)自治權(quán)力的觀點(diǎn),在實(shí)踐上都是有害的。因?yàn)?誰(shuí)也不能保證村民選舉出來(lái)的人都是奉公守法、辦事公正的人,堅(jiān)持和完善黨支部的領(lǐng)導(dǎo)有助于防范村委會(huì)的權(quán)力落入壞人之手。同樣的道理,誰(shuí)也不能保證所有支部成員都是黨性純潔、不會(huì)蛻化變質(zhì)的人,因此村委會(huì)的建立健全也有助于防止黨支部的權(quán)力把持在“土皇帝”之類的人手中。

　　三、 農(nóng)村黨政關(guān)系的調(diào)適:走向雙贏

　　在農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的框架下,通過(guò)一定的制度安排,村支兩委可以建立和諧一致的權(quán)力關(guān)系。從經(jīng)驗(yàn)分析來(lái)看,如果農(nóng)村黨組織能夠把村民選舉的制度機(jī)制納入自身組織建設(shè),那么村支兩委建立和諧關(guān)系的幾率就比較大。

　　其實(shí),廣東農(nóng)村在推行村民自治的實(shí)踐中,已經(jīng)自覺(jué)或不自覺(jué)地把村民選舉的制度機(jī)制納入了黨支部組織建設(shè)之中。這既是對(duì)村民自治是一種政治支持,也為黨支部建設(shè)提供了新機(jī)制。具體的做法可概括為二種模式,一是“兩票制”選村支部,例如深圳龍崗區(qū)的黨支部換屆選舉“兩票制”。二是“二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制”,即“從村支書(shū)到村主任”與“從村主任到村支書(shū)”這兩種聯(lián)動(dòng)形式。根據(jù)有關(guān)部門提供的數(shù)據(jù),估計(jì)在廣東省第一次村民選舉中,以“二選聯(lián)動(dòng)”實(shí)現(xiàn)了村支書(shū)-村主任“一肩挑”的農(nóng)村占全省農(nóng)村的50%,這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的農(nóng)村一般都避免了村支兩委權(quán)力沖突,增加了村級(jí)組織的整體影響力。

　　四、 結(jié)論

　　農(nóng)村二元權(quán)力結(jié)構(gòu)的概念,提供了一個(gè)中國(guó)農(nóng)村黨政關(guān)系類型及其變化的分析框架。這個(gè)分析框架著眼于從權(quán)力的結(jié)構(gòu)性要素,即權(quán)力資源配置模式、權(quán)力合法性來(lái)源渠道、權(quán)力的制度規(guī)范、權(quán)力的影響力四個(gè)方面,來(lái)透視村委會(huì)與黨支部的權(quán)力關(guān)系類型及其變化。

　　經(jīng)驗(yàn)材料表明,兩票制、二選聯(lián)動(dòng)機(jī)制對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村黨支部建設(shè)、完善黨支部的核心領(lǐng)導(dǎo)是有效的。保證這種有效性的制度安排,正是在黨支部建設(shè)中所導(dǎo)入的直選制度機(jī)制。村民群眾對(duì)黨支部書(shū)記及委員的人選問(wèn)題,開(kāi)始擁有發(fā)言權(quán)。這對(duì)中國(guó)政治發(fā)展來(lái)說(shuō),無(wú)疑具有深遠(yuǎn)的影響,對(duì)維護(hù)黨與人民群眾的魚(yú)水關(guān)系無(wú)疑會(huì)發(fā)揮積極作用。