摘 要：現(xiàn)行行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策在實踐中出現(xiàn)了虛化和異化，其原因不僅是程序設(shè)計偏差，也源于以供給為中心的決策模式和壓力型維穩(wěn)機制。基于新時代社會主要矛盾變化的判斷，十九大確立的以人民為中心的發(fā)展思想和穩(wěn)定觀成為行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估創(chuàng)新的政治基礎(chǔ)。新時代行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估創(chuàng)新要以人民美好生活為指引，建立科層理性、專家理性、公眾理性融合共進(jìn)為價值核心的決策程序，用社會穩(wěn)定風(fēng)險評估創(chuàng)生內(nèi)生型社會穩(wěn)定。為此，要建立獨立、開放的評估程序，合理確定評估主體及其結(jié)構(gòu)，科學(xué)設(shè)定評估過程，健全評估結(jié)果的使用程序。

　　關(guān)鍵詞：新時代;行政決策;社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

　　一、引言

　　發(fā)展是由一系列決策推動的，我國的現(xiàn)代化是行政決策推動的現(xiàn)代化。行政決策事關(guān)一個地區(qū)甚至一個國家的經(jīng)濟與社會未來發(fā)展的安排，也與公民、組織利益密切相關(guān)。而決策和風(fēng)險聯(lián)袂共生，風(fēng)險以決策為先決條件[1](p.4)。當(dāng)前，我國正在經(jīng)歷“壓縮的現(xiàn)代化”，這種現(xiàn)代化進(jìn)程使得我國同時面臨著傳統(tǒng)風(fēng)險、現(xiàn)代化風(fēng)險和現(xiàn)代性風(fēng)險多重風(fēng)險疊加的共時性困境，從而使得當(dāng)代中國社會成為一個 “高風(fēng)險社會”[2](pp.63-64)。在高風(fēng)險社會里的重大行政決策，無疑會充滿更多風(fēng)險，而其中最為突出的是社會穩(wěn)定風(fēng)險。正因如此，“穩(wěn)定成為問題，正是變革社會過程中的特征”[3](pp.5-7)。

　　如何降低行政決策引發(fā)的社會穩(wěn)定風(fēng)險，如何統(tǒng)籌發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者關(guān)系，成為任何行政決策主體在風(fēng)險社會里必須要考慮的重要問題。行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估就是應(yīng)對發(fā)展中帶來的穩(wěn)定風(fēng)險的創(chuàng)新之策。現(xiàn)行的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估產(chǎn)生于地方實踐，后被中央推廣，是一種典型的“地方政策創(chuàng)新—上級采納—推廣實行”的發(fā)展路徑[4]。從社會穩(wěn)定風(fēng)險評估產(chǎn)生的原動力看，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不外乎是我國從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的現(xiàn)代化過程急劇發(fā)展而引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險到深水期的一項維穩(wěn)策略的創(chuàng)新。因此，維穩(wěn)是社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的首要價值。

　　然而，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估也觸發(fā)了新的機制，即科學(xué)、民主決策。從現(xiàn)有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的有關(guān)規(guī)定看，科學(xué)和民主也成為社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序所宣稱的價值;而社會穩(wěn)定風(fēng)險評估之所以得以推廣，從中央層面看，是國家意圖借助風(fēng)險評估程序中的科學(xué)和民主來制約地方政府的公共決策，以避免地方政府的非理性決策而引發(fā)大的社會動蕩。

　　然而，現(xiàn)有社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策運行中出現(xiàn)了如下問題和困境：社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策的象征性執(zhí)行[5];評估形式化[6];陷入決策者“自我論證”和政府部門的“門面工程”[7];僅將它作為一種維穩(wěn)手段，內(nèi)在動力不足[8];可能導(dǎo)致評估本身出現(xiàn)一定自風(fēng)險問題[9]。行政決策的本質(zhì)是供給，所供給的產(chǎn)品形式是政策、公共項目、公共服務(wù)等，而行政機關(guān)是決策的供給主體，公眾是決策的需要主體，也即決策的受眾主體。

　　行政決策供給和公眾需要之間存在天然的矛盾和緊張：供給的單一性和需要的多樣性;供給的穩(wěn)定性和需要的變化性;供給的形式理性和需要的社會理性等，且兩者關(guān)系是不斷演變的。我們認(rèn)為，行政決策引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的本質(zhì)是決策供給和公眾需要的錯位。行政決策供給和公眾需要不斷推演的辯證關(guān)系是把握行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險演化的基本主線，當(dāng)行政決策滿足公眾需要時，公眾就會滿意，就會促進(jìn)穩(wěn)定;當(dāng)行政決策的輸出不能滿足公眾需要甚至損害公眾利益時，就會積蓄公眾的不滿，產(chǎn)生社會穩(wěn)定的風(fēng)險。因此，行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的實質(zhì)就是評估決策供給和需要錯位的風(fēng)險，進(jìn)而言之，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估問題就是是否以及怎樣以需要限制決策，以及如何彌合兩者之間的縫隙。

　　黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進(jìn)入新時代”的重大判斷，提出了具有全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性的行動綱領(lǐng)。新時代確立了以人民為中心的理念，對社會主要矛盾也有了新判斷，即我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。

　　我們認(rèn)為社會主要矛盾的變化和以人民為中心的思想使得決策供給和需要的關(guān)系發(fā)生變化，進(jìn)而成為我們在新時代社會穩(wěn)定風(fēng)險評估創(chuàng)新的政治基礎(chǔ)。如何在新時代化解社會穩(wěn)定風(fēng)險評估中存在的問題以走出維穩(wěn)怪圈并遵循美好生活邏輯?如何通過社會穩(wěn)定風(fēng)險評估發(fā)揮科學(xué)民主價值進(jìn)而創(chuàng)生出社會穩(wěn)定?這是我們在新時代必須回答的問題。

　　二、現(xiàn)行行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐中存在的問題

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實踐已有十多年歷史，并已形成遂寧模式、淮安模式、上海模式、廣東模式等多種地方模式。如前所述，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估現(xiàn)已上升到中央政策，并被全國推廣。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的引入和推廣，其意圖就是在決策實施前對決策進(jìn)行科學(xué)、民主評估，以降低決策引發(fā)社會穩(wěn)定的風(fēng)險，維護社會的穩(wěn)定。然而由于程序錯位尤其是蘊含的邏輯，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策在實踐運作中實質(zhì)上將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工具化，使民主、科學(xué)隱遁不張，形成了以社會穩(wěn)定風(fēng)險評估為工具的維穩(wěn)運作模式。

　　(一)行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的虛化

　　社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的虛化，即穩(wěn)評政策陷入了象征性執(zhí)行的困境，地方政府對執(zhí)行該項政策采取做表面文章、走過場、制作虛偽文本材料等形式化的策略。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　　一是決策主體進(jìn)行選擇性評估。從中央到地方，雖然確定了應(yīng)評盡評的基本原則，但對哪些預(yù)決策必須進(jìn)入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估程序，并沒有明確的規(guī)定，缺乏一個剛性范圍。這給了決策主體自由裁量的空間，即將那些將能夠給民眾帶來明顯利益的、更容易通過的項目納入社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，而對那些很可能面臨群眾阻撓的、難以通過的項目則不進(jìn)行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估[5]。

　　二是地方政府評估過程形式化。根據(jù)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估政策規(guī)定，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估是對政府的決策進(jìn)行評估，評估之前的決策，尚不具有實施決策的效力。然而由于決策理性和決策利益，決策的實施勢在必行。因此，在現(xiàn)實中，地方政府的評估主要著力于如何維穩(wěn)，而對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估采取多種變通路徑，乃至被簡化為諸如“領(lǐng)導(dǎo)小組+內(nèi)部座談+文字報告”等形式[10];或者在評估材料、數(shù)據(jù)上面做文章，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估逐漸演化為上下級之間圍繞檢查和迎檢展開的一連串?dāng)?shù)字游戲[11]。這樣，所謂的民主和科學(xué)淪為形式意義上的，甚至通過所謂的形式民主來搜集民眾情報信息和說服群眾。

　　推薦閱讀：《行政科學(xué)論壇》(雙月刊)創(chuàng)刊于2014年1月，是河南省教育廳主管，新鄉(xiāng)學(xué)院和河南省行政管理體制改革與機構(gòu)編制研究會聯(lián)合創(chuàng)辦的雜志。