摘 要： 政府的治貧實踐是其治貧能力提升的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而提升治貧能力，則是決定政府有效治貧的關(guān)鍵。對延安市延川縣治貧實踐數(shù)據(jù)材料進行分析，發(fā)現(xiàn)一些縣級政府治貧實踐中存在治貧主體單一、治貧隊伍專業(yè)化規(guī)范化程度低、治貧資源分配不均衡、現(xiàn)代化治貧信息技術(shù)應(yīng)用不充分、貧困對象內(nèi)生發(fā)展動力不足等問題，這是影響政府治貧能力的現(xiàn)實問題。提升縣級政府的治貧能力，實現(xiàn)治貧目標(biāo)，應(yīng)健立自洽不悖的多元共治主體驅(qū)動體系、提升專業(yè)化與規(guī)范化兼具的治貧人才素質(zhì)、利用現(xiàn)代化治貧信息手段優(yōu)化治貧資源配置，并且把“精神治貧”和“實踐治貧”結(jié)合起來。

　　關(guān)鍵詞： 縣級政府;治貧能力;治貧能力提升

　　縣級政府治貧能力，是其通過扶貧資源的匯集、配置和合理使用從而實現(xiàn)全縣整體脫貧的治理能力，是其治理能力體系的有機組成部分。縣級政府作為國家治貧政策執(zhí)行的領(lǐng)頭羊，是國家治貧政策有效實施的中堅力量。因此，積極提升縣級政府治貧能力和治理能力，對完成黨中央提出的全國脫貧任務(wù)以及實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化具有一定的現(xiàn)實意義。[1]①

　　筆者以國家級貧困縣延安市延川縣為例，基于延川縣的治貧脫貧實踐，對縣級政府治貧能力的提升路徑進行積極探析，以此對提高縣級地方政府治理能力盡點綿薄之力。

　　一、延安市延川縣治貧實踐分析

　　治貧能力通過治貧實踐存在和提升。因此，分析治貧能力的水平和狀況，就不能不分析扶貧、治貧實踐。筆者是以延安市延川縣的治貧實踐為實例來分析縣級政府治貧能力狀況的。

　　(一)延川縣的治貧概況

　　自古以來，由于地勢和地理等原因，延川縣就極度貧困。據(jù)延川縣政府2014年年底統(tǒng)計，全縣登記建檔貧困人口1.58戶、2.65萬多人，縣域內(nèi)總計有63個貧困村。②貧困發(fā)生率高達(dá)15.2%，一度被列為國家級貧困縣。③經(jīng)全縣統(tǒng)計因病致貧4985戶18205人，因殘致貧2931戶10936人，缺技術(shù)致貧2803戶7335人，因?qū)W致貧2596戶6907人，其他原因(因災(zāi)、缺勞力等)致貧1484戶2217人。從2014年年底開始，延川縣人民政府積極響應(yīng)中央政策號召，全縣經(jīng)濟社會發(fā)展以“治貧攻堅”為導(dǎo)向和中心，在積極建立各項幫扶制度的同時調(diào)動各方資源，穩(wěn)扎穩(wěn)打。直至2017年底，延川縣內(nèi)累計脫貧人數(shù)高達(dá)5786戶16970人，先后16個貧困村告別絕對貧困。①2019年5月初，延川縣正式退出國家級貧困縣序列，縣域內(nèi)實現(xiàn)了整體脫貧。②

　　(二)延川縣治貧實踐體系

　　在陜西省人民政府的大力支持與號召下，延川縣政府“鼓足勁、直起身板放手干”，以“兩不愁”、“三保障”、“一達(dá)標(biāo)”作為縣域內(nèi)“攻堅治貧”總指標(biāo)。①同時，依據(jù)三大指標(biāo)建立一系列指標(biāo)體系，完善各項保障制度，保證治貧工作的順利進行，全縣合力爭當(dāng)治貧道路上的領(lǐng)頭雁。第一，建立動態(tài)反饋調(diào)整機制。延川縣政府堅持以問題為導(dǎo)向，對縣域內(nèi)治貧過程中出現(xiàn)的問題追蹤調(diào)查、細(xì)化梳理、分析評價，并提出相應(yīng)的改進措施，做到問題不留死角全部解決。

　　第二，制定責(zé)任清單制度。政府制定出切實的政策落實方案，制定責(zé)任清單制度，全縣各部門根據(jù)清單任務(wù)，執(zhí)行匯報，總結(jié)提升，做到治貧任務(wù)無死角徹底執(zhí)行。第三，確立“扶貧對象”精準(zhǔn)識別體系。通過審核確定—幫扶—剔除—退出的程序，以戶為單位，精準(zhǔn)識別、真進實退，準(zhǔn)確鎖定幫扶對象。第四，建立差異化幫扶制度。縣域內(nèi)按照“八個一批”

　　②脫貧要求，針對不同類型的貧困主體制定各自差異化的治貧政策，通過產(chǎn)業(yè)扶持、教育培訓(xùn)、醫(yī)療救助、住房安置等等差異化的手段，真正實現(xiàn)“措施精準(zhǔn)匹配，幫扶實事求是”。最后，縣域內(nèi)按照治貧的“十條鐵規(guī)”

　　③要求，制定了領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任“十必須”、“包戶到人”管理機制、縣域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部全部躋身治貧前線，做到“領(lǐng)導(dǎo)干部幾班倒，嚴(yán)守治貧第一前線”。

　　④同時，針對不同貧困主體、類型選派不同領(lǐng)導(dǎo)干部。敢打敢拼者攻克治貧敏感、困難問題，踏實肯干者解決治貧長效性問題，真正做到精準(zhǔn)派人，精準(zhǔn)解決問題。延川縣政府圍繞治貧開展了一系列的行動，構(gòu)建完了整的治貧攻堅體系，同時樹立法制化的治理理念，以高素質(zhì)的人才隊伍作為“治貧攻堅”的先鋒隊，確保縣域內(nèi)治貧工作白話釋義。

　　(三)延川縣治貧實踐舉措

　　第一，注重產(chǎn)業(yè)扶貧治貧，增強貧困群眾的脫貧能力。全縣實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，規(guī)劃建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展各村特色，規(guī)劃建設(shè)“特色十二園區(qū)”，以特色產(chǎn)業(yè)帶動縣域內(nèi)貧困村的經(jīng)濟發(fā)展，爭創(chuàng)“一村一品牌、一鄉(xiāng)一實業(yè)”的佳績。第二，多途徑引導(dǎo)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。設(shè)立公益扶貧崗位，引導(dǎo)貧困勞動力就近上崗。

　　邀請縣域內(nèi)各大企業(yè)定期召開“服務(wù)企業(yè)招聘會”，鼓勵縣域企業(yè)就近招聘貧困人員，解決部分貧困人員上崗問題。發(fā)展縣域內(nèi)特色旅游，與陜西文旅集團合作積極引導(dǎo)扶持貧困村民發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、民俗旅游、觀光采摘等項目，形成“農(nóng)家樂+治貧”新模式。第三，集中解決農(nóng)村安全、住房問題，落實異地扶貧搬遷政策。對危住房、無住房、住房偏遠(yuǎn)不易救助的貧困戶，縣域內(nèi)集中建設(shè)安置工程。至2017年底，延川縣集中安置貧困戶2819戶，同時，安置工程各項配套設(shè)施同步跟進建設(shè)。危房改造760戶，讓貧困村民全部有房住，保安全。第四，跟進農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。新修貧困村道路6公里，維修整治“油返沙”道路288公里。

　　⑤建電力入戶工程及供水設(shè)施提升工程，保障貧困戶用電吃水困難問題。大力發(fā)展修繕網(wǎng)絡(luò)通信基礎(chǔ)工程，保障貧困戶“信號暢通，聯(lián)絡(luò)無憂”。第五，積極開展基層貧困人口教育工作，教育扶貧助推治貧實踐。落實教師結(jié)對幫扶貧困學(xué)生政策，縣財政局專設(shè)教育資金，資助無錢輟學(xué)學(xué)生重返校園。第六，縣域內(nèi)實行“四免一提一降”政策⑥，在基礎(chǔ)醫(yī)療體系完善的前提下分設(shè)重大疾病醫(yī)療救助、民政醫(yī)療救助等體系，使貧困戶健康問題有了保障。第七，積極促使國內(nèi)各大企業(yè)與產(chǎn)業(yè)戶簽訂長期合作項目，打造產(chǎn)銷一體、融合發(fā)展的治貧模式。在保障縣域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品銷路的前提下積極帶動企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。第八，新建覆蓋63個貧困村的村級光伏扶貧電站，每年給各村分紅5萬元，解決了村集體無收入的困境等等。

　　(四)延川縣治貧實踐進展

　　據(jù)2018年下半年統(tǒng)計，縣域內(nèi)登記在冊貧困人口2868戶8529人。至2019年初，延川縣實現(xiàn)在冊貧困人口全部脫貧。⑦以下相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)，通過表格與折線圖的形式清晰展現(xiàn)實際脫貧情況。具體情況參照表1、表2。

　　延川縣治貧工作取得如此成績，離不開延川縣政府治貧能力的不斷提升。縣域內(nèi)通過扶貧資源的匯集、配置和合理使用實現(xiàn)全縣整體脫貧，但是扶貧工作中也存在著大量問題。據(jù)延川縣政府2018年工作報告中指出，延川縣政府治貧資金缺口大、部分貧困主體自我發(fā)展意識不強且后續(xù)動力不足、產(chǎn)業(yè)薄弱村幫扶措施落實難等問題，都使得治貧工作進入“瓶頸”期。

　　二、延川縣治貧實踐中現(xiàn)存的問題

　　雖然現(xiàn)階段延川縣退出了國家級貧困縣的隊伍，但是此治貧實踐是低水平的、不穩(wěn)定的。一方面，延川縣政府積極制定和完善了動態(tài)化的反饋調(diào)整機制、責(zé)任清單制度、“包戶到人”等機制;另一方面，縣域內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部全部躋身治貧前線，堅持治貧工作“最后一公里”不放松。但實際治貧過程中還存在著大量問題，沒有長效機制的保障，治貧的成果很有可能付之東流。因此，務(wù)必正視這些問題，并通過提升政府治貧能力來解決這些問題。

　　(一) 治貧主體單一化，尚未形成協(xié)調(diào)一致的整體合力

　　治貧工作具有任務(wù)重、持續(xù)時間長、人數(shù)眾多、資金消耗量大等本質(zhì)特征，治理過程中需要各方資源的匯聚與整合，以確保治貧工作的有效性。在治貧實踐中，單一的政府治貧主體難以應(yīng)對復(fù)雜多變的治貧問題，在治貧實踐中獨木難支。另一方面，善治要求公民社會參與到政府管理公共事務(wù)的過程中來，通過各方合作對公共事務(wù)進行管理。[2]由此得知，單純的以政府為主體的治理模式已經(jīng)不能適應(yīng)新時代的發(fā)展要求，建立多元主體共治的主體驅(qū)動體系顯得尤為必要。[3]在延川縣政府治貧過程中，雖然已經(jīng)初步建立了多元化的治理體系，雖然政府各部門在其中仍然應(yīng)具有主導(dǎo)地位，但是其他主體參與的僅僅在基礎(chǔ)建設(shè)扶貧、特色產(chǎn)業(yè)扶貧兩方面，這使得各方主體的參與度明顯不足，多元治理體系流于形式。再加上傳統(tǒng)的行政壁壘使得延川縣政府不能充分調(diào)動和整合社會及市場的資源，各方缺乏合作機制，這也使在治貧過程中難以形成協(xié)調(diào)一致的整體合力。最終使得延川縣政府治貧重任缺少其他分擔(dān)主體，治貧的長久性無法保障。

　　(二)資源配置不到位，治貧能效相對較低

　　治貧重在精準(zhǔn)，治貧資源精準(zhǔn)化配置則深刻體現(xiàn)了治貧能力的高低。[4]由于現(xiàn)行扶貧資源配置遵循傳統(tǒng)的行政運行體制，縱向從中央—省—市逐級分配到縣一級。各級在分配治貧資源的過程中由于現(xiàn)代化分配手段應(yīng)用不足、信息資源不對等、官員的自利行為甚至人情關(guān)系等各方面的原因，最終導(dǎo)致治貧資源配置不對等的現(xiàn)象。

　　例如有些官員將大把治貧資源分配到自己的源生地;一些關(guān)系資源雄厚或者走訪較為活躍的縣級政府利用各種手段搶占治貧資源;部分幫扶對象走關(guān)系、套近乎，已經(jīng)脫貧但是還享有脫貧政策等等現(xiàn)象，出現(xiàn)了治貧資源分配不均衡的問題。[6]延川縣政府也出現(xiàn)了類似的情況，延川縣G鎮(zhèn)因為地處黃河流經(jīng)之處，當(dāng)?shù)赜兄木皡^(qū)享譽全國。G鎮(zhèn)借著發(fā)展旅游景區(qū)之名，占有大量的扶貧資源，與G鎮(zhèn)貧困人口所需治貧資金比例不符，當(dāng)?shù)匾渤霈F(xiàn)了一部分治貧資金過度濫用的情況。由于治貧資源的不合理配置，再加上治貧資源的投入和產(chǎn)出不對等，出現(xiàn)了治貧過程中的低效率，使治貧的績效大大降低。

　　(三)現(xiàn)代化治貧技術(shù)運用不足

　　“大數(shù)據(jù)”、“Wechat”、“政務(wù)服務(wù)客戶端”等技術(shù)的利用，有利于提高各層級政府部門在治貧過程中的服務(wù)性和有效性。[7]這也充分表明現(xiàn)代化信息技術(shù)的應(yīng)用已經(jīng)成為治貧及政府治理過程中的必然趨勢。延川縣政府響應(yīng)國務(wù)院號召，積極構(gòu)建治貧政務(wù)公開平臺，公民可以在延川縣政務(wù)公開平臺上了解政府最新治貧工作動態(tài)、治貧工作落實情況，同時民眾可以利用此平臺向政府反映民情、訴說民愿。但是，瀏覽延川縣治貧政務(wù)公開網(wǎng)站后發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)站頁面繁瑣不清晰，網(wǎng)站動態(tài)更新速度慢，同時也缺乏與大眾的互動交流，回應(yīng)性較差，僅僅處于初步探索階段。

　　大數(shù)據(jù)作為提升政府部門治貧能力的新途徑，成為當(dāng)前各政府部門爭相嘗試的“時尚品”。大數(shù)據(jù)能帶來全新的數(shù)據(jù)采集、分析、運用。同時，利用“云計算”系統(tǒng)，第一時間獲取管轄區(qū)內(nèi)的治貧資源，做到統(tǒng)一管理、統(tǒng)一服務(wù)。[8]但是，延川縣境內(nèi)互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)基礎(chǔ)較差，4G網(wǎng)絡(luò)覆蓋率較低，延川縣政府部分工作人員對其云端數(shù)據(jù)計算缺乏相應(yīng)的知識，各方面的不足導(dǎo)致縣域內(nèi)現(xiàn)代化治貧技術(shù)應(yīng)用不足，大大降低了治貧績效。

　　(四)治貧主體專業(yè)化、規(guī)范化程度低

　　治貧主體是治貧政策的執(zhí)行者，其自身素質(zhì)高低關(guān)系到治貧工作能否有效開展。[9]目前，縣域內(nèi)治貧主體工作能力低、經(jīng)驗不足、缺乏專業(yè)化技術(shù)能力、知識儲備不足且自我更新較慢等等，這些問題嚴(yán)重阻礙了縣域內(nèi)治貧工作的進程。[10]所以，匯集一批知識儲備豐富、專業(yè)技術(shù)能力強、適應(yīng)能力突出的專業(yè)化團隊躋身治貧前沿顯得尤為必要。法制化的運行模式、專業(yè)化的治貧能力、動態(tài)化的治貧知識儲備等都是“治貧主體”規(guī)范化的集中表現(xiàn)，治貧主體的規(guī)范化才能保證治貧工作的長效化。所以，制定各項規(guī)章制度規(guī)范治貧主體的各項行為，使得縣域內(nèi)治貧工作朝著法治化、長效化的道路前行。但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，延川縣內(nèi)部分治貧主體規(guī)范化程度低、縣域內(nèi)的行政體系不能很好規(guī)范治貧主體的各項行為。例如，在治貧過程中，部分治貧主體還秉承傳統(tǒng)的“官本位”思想和自利性，在治貧過程中出現(xiàn)設(shè)租、貪污受賄、工作開展不到位等行為，嚴(yán)重阻礙了縣域內(nèi)治貧工作的進展。

　　(五)治貧對象自身發(fā)展動力不足

　　治貧對象大多是因為“內(nèi)因外患”導(dǎo)致的貧困。“外患”一般包括因病、因殘、無勞動力、缺技術(shù)、缺資金等原因?qū)е碌呢毨В潜砻嫔系呢毨А?ldquo;內(nèi)因”才是導(dǎo)致貧困對象無法脫離貧困的根本原因。有一部分治貧對象自身不想努力、安貧樂道、怨天尤人、脫貧意識不強，就想靠著國家補貼度日，這才是治貧路上最大的障礙。尤其是這兩年由于經(jīng)濟市場不景氣，導(dǎo)致一部分貧困人員沒有干勁。再加上縣一級黨員干部公信力的不斷下降，使得貧困對象對政府失去信任。隨著貧困群眾的國家意識和自我發(fā)展意識的淡薄加深，延川縣境內(nèi)出現(xiàn)“政府干、村民看”、“一覺睡到大天亮、等著政府送小康”的怪象。此類怪象也嚴(yán)重打擊了政府“扶貧”積極性。事實證明，只有治貧先治志，致富先治心，才能脫離真正的貧困。延川縣雖然整體已經(jīng)摘掉了絕對貧困的帽子，但是一部分貧困對象是政府部門追著趕著扶持著才勉強“摘帽”，他們對自身發(fā)展要求較低，沒有發(fā)家致富的愿望，只想拿著政府的補貼度日，政府部門稍有松懈，他們有可能再次貧困。

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