摘 要：國(guó)內(nèi)關(guān)于特大城市人口調(diào)控政策的研究已有多年，但是這方面的政策量化分析還比較缺乏。以北京市為例，通過構(gòu)建特大城市人口調(diào)控概念框架和指標(biāo)體系，并收集和篩選北京市20世紀(jì)80年代中期以來涉及人口調(diào)控的相關(guān)政策文件，綜合采用文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)法和文本分析法，對(duì)北京市人口調(diào)控政策的總強(qiáng)度及演變規(guī)律、政策手段和措施的轉(zhuǎn)變及特征等進(jìn)行了量化分析。研究發(fā)現(xiàn)，北京市人口調(diào)控政策強(qiáng)度總體上呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，并且表現(xiàn)為明顯的五階段特征;人口調(diào)控政策發(fā)布的主體層次多元化且層級(jí)有所下移，基層調(diào)控的力度明顯增大;人口調(diào)控政策手段已經(jīng)基本擺脫依靠直接的行政管控措施為主，進(jìn)入以間接手段為主、多手段并存的新階段;人口調(diào)控措施從過去“以證控人”為主轉(zhuǎn)變成“以業(yè)控人”為主，并表現(xiàn)為多措并舉的新調(diào)控模式。最后，針對(duì)上述研究發(fā)現(xiàn)，得到一系列的政策啟示并提出了相關(guān)的政策建議。

　　關(guān)鍵詞：特大城市;人口調(diào)控政策;量化分析

　　一、引言

　　《人口與經(jīng)濟(jì)》2021年第1期

　　童玉芬，等：我國(guó)特大城市人口調(diào)控政策的量化研究

　　人口調(diào)控政策屬于公共政策的一種類型，是國(guó)家或地方政府對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的人口規(guī)模、增長(zhǎng)、分布、構(gòu)成產(chǎn)生直接或間接影響的一系列政策和法規(guī)的總和。從最廣義角度講，凡是對(duì)人口變動(dòng)的直接原因，如對(duì)生育、健康和死亡、遷移行為等做出的相關(guān)政策干預(yù)或調(diào)節(jié)，都可以看作是廣義的人口調(diào)控。但是對(duì)于現(xiàn)代化的特大城市而言，人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)和分布等變化主要與城市范圍內(nèi)人口的流動(dòng)、遷移等行為有關(guān)，而非人口的出生、死亡變化所致，因此本文主要采用的是狹義的人口調(diào)控政策范疇，也即主要針對(duì)特大城市人口在戶籍、就業(yè)、住房、教育等多方面所制定的一系列政策、法律、法規(guī)文件的總和。

　　特大城市人口過快增長(zhǎng)及其帶來的問題，長(zhǎng)期以來受到政府和學(xué)術(shù)界的普遍關(guān)注。隨著改革開放的實(shí)施和推進(jìn)，我國(guó)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力從農(nóng)村進(jìn)入城市打工就業(yè)，北京、上海、廣州、深圳等特大城市，成了我國(guó)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移流入的主要匯集地。人口的不斷膨脹多年來給這些城市的交通、環(huán)境、居住、醫(yī)療、教育、就業(yè)等帶來很大壓力。為使人口與城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和資源環(huán)境等相協(xié)調(diào)，促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，中央及各級(jí)地方政府從20世紀(jì)80年代中后期開始陸續(xù)出臺(tái)一系列涉及外來流動(dòng)人口居住、務(wù)工、經(jīng)商、家庭服務(wù)等方面的人口調(diào)控政策文件。然而過去很長(zhǎng)時(shí)間以來，人口調(diào)控政策效果不顯著[1-2]，人口快速增長(zhǎng)勢(shì)頭未減。近年來，隨著我國(guó)人口老齡化進(jìn)程的不斷加快、人口紅利的消失[3-4]，以及國(guó)家在城市人口戶籍管理方面的政策調(diào)整，相應(yīng)的人口調(diào)控政策也發(fā)生了一定的變化，但特大城市的人口調(diào)控政策依然嚴(yán)格。2014年以后，隨著國(guó)家層面實(shí)施了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，北京市開始以疏解非首都功能為牛鼻子推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，在人口調(diào)控政策方面開展了一系列新舉措，如通過疏解產(chǎn)業(yè)以及城市綜合整治

　　等系列行動(dòng)來帶動(dòng)人口的增量制約和存量減少，推動(dòng)人口的空間優(yōu)化等。北京市外來人口在2015年達(dá)到822.6萬的峰值后，2016年開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，到2019年為止已經(jīng)連續(xù)四年下降，常住總?cè)丝谝?guī)模也在2017年開始出現(xiàn)連續(xù)負(fù)增長(zhǎng)。上海市的人口也出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，特大城市的人口變化和轉(zhuǎn)折，與人口調(diào)控政策演變有著不可分割的關(guān)系。因此，非常有必要對(duì)特大城市人口調(diào)控政策的演變進(jìn)行科學(xué)的研究。

　　已有不少學(xué)者圍繞特大城市人口調(diào)控政策展開研究。概括起來，相關(guān)政策研究可以分為以下幾類：

　　第一類是對(duì)特大城市人口調(diào)控政策發(fā)展歷程的系統(tǒng)梳理與分析，并進(jìn)行了政策演變和階段劃分[5-6]。但因?yàn)閯澐纸嵌群蜆?biāo)準(zhǔn)不同，而且大多都是定性描述，因此同一個(gè)城市政策的階段劃分也都存在較大差異，例如北京的人口調(diào)控政策的階段劃分就有三階段[7-8]、四階段[9-10] 、五階段[11]之分。第二類是關(guān)于特大城市人口調(diào)控的政策內(nèi)容及模式。例如學(xué)者們對(duì)人口調(diào)控政策的措施總結(jié)了戶籍控人、以房管人、以業(yè)控人、以證控人等多措并舉的綜合手段[6，12-14]，還有學(xué)者總結(jié)出了以產(chǎn)引人[15]、以學(xué)抑人[8，16]、以約管人[17]、城市綜合整治[18]、重構(gòu)城市空間[19]等不同手段。第三類是關(guān)于人口調(diào)控政策效果的評(píng)價(jià)。一些學(xué)者采用的是將人口規(guī)模變化結(jié)果與政策制定的目標(biāo)直接對(duì)照分析[1，15-16，20]。

　　還有學(xué)者采用反事實(shí)分析的差分方法[21]，或者用計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)的傾向值匹配法研究北京市的人口調(diào)控政策效果[22]，但后者由于對(duì)人口調(diào)控政策指標(biāo)做了替代處理或簡(jiǎn)化處理，結(jié)果并不盡如人意。上述情況很大程度上都源于缺乏對(duì)人口調(diào)控政策本身的量化和衡量。

　　總的來看，目前關(guān)于我國(guó)特大城市人口調(diào)控政策的研究，基本都集中在對(duì)政策文件表面的理解以及發(fā)文數(shù)量的簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)描述和經(jīng)驗(yàn)分析上，缺乏對(duì)特大城市人口調(diào)控政策強(qiáng)度及政策結(jié)構(gòu)的定量研究和分析，這種狀況很難真正揭示各特大城市人口調(diào)控政策演進(jìn)的規(guī)律、特征及其發(fā)展變化的內(nèi)在邏輯，而且也極不利于展開對(duì)人口調(diào)控政策效果的定量評(píng)價(jià)。此外，以往的研究因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系也缺乏對(duì)近幾年的人口調(diào)控政策的階段分析和量化研究。

　　本文在特大城市人口調(diào)控政策框架內(nèi)容研究的基礎(chǔ)上，以北京市為例，將1984年以來各級(jí)政府制定實(shí)施的人口調(diào)控政策法律法規(guī)文本納入人口調(diào)控政策框架中，通過構(gòu)建多維度政策特征分析框架，并運(yùn)用政策文獻(xiàn)計(jì)量等方法，對(duì)北京市人口調(diào)控政策的強(qiáng)度變化過程及規(guī)律、不同政策手段與措施的強(qiáng)度及時(shí)間演變特征等進(jìn)行系統(tǒng)的定量計(jì)算及分析，以期在理論上對(duì)過去人們長(zhǎng)期爭(zhēng)論的政策演變階段的劃分、演變的規(guī)律以及政策框架內(nèi)在結(jié)構(gòu)變化等提供比較精準(zhǔn)的理論和分析依據(jù)，也為學(xué)者們對(duì)北京市人口調(diào)控效果的量化評(píng)價(jià)提供很好的數(shù)據(jù)支持。同時(shí)本研究作為案例，為我國(guó)其他特大城市人口調(diào)控政策的量化和演變分析提供理論和方法上的參考。

　　二、北京市人口調(diào)控政策的量化原理與步驟

　　1. 量化方法的選擇與分析步驟

　　目前國(guó)內(nèi)外政策文獻(xiàn)量化分析方法主要包括三類：一是文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)分析法，主要是關(guān)注政策文獻(xiàn)的外部統(tǒng)計(jì)特征，如不同年份出臺(tái)的政策數(shù)量、政策文件類型及占比情況，可以從宏觀角度考察政策的演變情況。但因?yàn)樵摲椒▋H僅是從政策文本數(shù)量出發(fā)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)，沒有考慮政策的廢止、政策發(fā)布的層次、政策法律法規(guī)力度及政策的內(nèi)容，因此難以真正反映不同時(shí)期政策的強(qiáng)度變化。二是計(jì)量分析法，通過提取政策關(guān)鍵字進(jìn)行共詞分析或聚類分析以挖掘政策主題，分析政策主題的變遷及其之間的相互關(guān)系。但人口調(diào)控政策由于內(nèi)容比較龐雜，難以通過關(guān)鍵詞全面準(zhǔn)確地挖掘主題。三是內(nèi)容分析法，該種方法是一種基于定性研究基礎(chǔ)上的量化方法，主要在文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，從政策的不同維度如政策工具、政策目標(biāo)、政策措施等對(duì)政策的內(nèi)部語義進(jìn)行分析及量化。本文綜合采用文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)法與內(nèi)容分析法進(jìn)行研究。

　　按照本文選擇的方法，對(duì)人口調(diào)控政策量化的研究包括了如下幾個(gè)步驟：首先，分析并構(gòu)造特大城市人口調(diào)控的指標(biāo)體系及內(nèi)容框架。其次，通過文獻(xiàn)梳理，借助相關(guān)網(wǎng)站收集整理與人口調(diào)控相關(guān)的政策文本，并在一定原則和政策框架下進(jìn)行篩選。再次，根據(jù)研究的目的，創(chuàng)建政策量化強(qiáng)度的計(jì)算公式。最后，對(duì)政策文本進(jìn)行量化計(jì)算并對(duì)結(jié)果進(jìn)行分析。

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