摘 要：一般而言，公共事務(wù)治理遵循的是“難題—目標(biāo)—方案—結(jié)果”導(dǎo)向的常規(guī)路徑。這種路徑隱含了兩個(gè)前提：一是難題清晰，二是方案簡(jiǎn)單、且有多個(gè)可供選擇。然而，面對(duì)棘手難題時(shí)，這兩個(gè)前提時(shí)常都不存在。通過反思常規(guī)公共事務(wù)治理路徑，提出方案導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理路徑。非常規(guī)公共事務(wù)治理是指針對(duì)由多個(gè)相互關(guān)聯(lián)的不同類型難題復(fù)合在一起的棘手難題，可行的治理路徑是在發(fā)現(xiàn)難題和解決難題之間來(lái)回?cái)[動(dòng)，從可行方案出發(fā)先解決部分難題、留下部分難題，等待新的機(jī)會(huì)，持續(xù)對(duì)難題降維，逐漸將棘手難題分化為簡(jiǎn)單問題，最終實(shí)現(xiàn)較優(yōu)的治理結(jié)果。以中國(guó)早期抗擊新冠肺炎疫情為案例，分析發(fā)現(xiàn)，方案導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理是應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的有效路徑之一。

　　關(guān)鍵詞：治理;公共衛(wèi)生危機(jī);棘手難題;方案導(dǎo)向

　　經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，導(dǎo)致公共事務(wù)治理的難題(problem)①不斷涌現(xiàn)，這些難題沒有良好的解決辦法，且處理起來(lái)非常棘手。因難題具有無(wú)數(shù)未準(zhǔn)確定義的原因，也很難理解其為何產(chǎn)生，難題的原型建構(gòu)和難題的發(fā)展結(jié)局具有不確定性和難預(yù)測(cè)性，故被學(xué)術(shù)界稱為“棘手難題”(wicked problem)[1]。棘手難題跨越了多個(gè)政策空間和社會(huì)域，具有社會(huì)性和科學(xué)性兩個(gè)不同的側(cè)面。學(xué)者們普遍認(rèn)為，棘手難題幾乎是不能徹底解決的，因?yàn)檫@些難題存在于一個(gè)相互關(guān)聯(lián)、相互重疊的空間中，全面、完整和有效的方案難以產(chǎn)生。面對(duì)棘手難題構(gòu)成的復(fù)雜公共事務(wù)，政府如何行事才能治理好非常規(guī)公共事務(wù)呢?

　　本研究的案例單元是“非常規(guī)公共事務(wù)”，以中國(guó)應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情過程中所采取的方案及治理路徑創(chuàng)新為研究對(duì)象。新冠肺炎疫情是具有科學(xué)和社會(huì)兩重屬性的棘手難題，即具有科學(xué)不確定性和社會(huì)危害性，其中科學(xué)不確定性是根本屬性，是非常規(guī)公共事務(wù)治理難題。非常規(guī)公共難題治理包含難題識(shí)別、目標(biāo)、行動(dòng)、方案以及結(jié)果等關(guān)鍵要素。在抗擊新冠肺炎疫情過程中，中國(guó)政府采取了封城，人員限行，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)配人、財(cái)、物等方案投入抗疫，打了一場(chǎng)人民戰(zhàn)爭(zhēng)、總體戰(zhàn)和阻擊戰(zhàn)，減少了社會(huì)危害，避免其演化為持久的社會(huì)危機(jī)，探索出了一個(gè)方案導(dǎo)向而非難題導(dǎo)向的非常規(guī)公共事務(wù)治理模式。

　　一、文獻(xiàn)綜述與分析框架

　　1.文獻(xiàn)回顧

　　以難題為導(dǎo)向(problem-orientated)被認(rèn)為是實(shí)踐工作的基本思維方式，也是政策研究的邏輯起點(diǎn)。大量政策研究的文獻(xiàn)聚焦于“以難題為中心”的政策探討上，杜威曾提出公共政策是聚焦于“公眾及其難題”的[2]，拉斯韋爾所說的“政策定位”也是以難題為中心的。安德森提出政策是一個(gè)或一組行為者在解決它們所關(guān)切的難題或事務(wù)時(shí)所致力的一種有目的的行動(dòng)過程[3]。總之，從難題出發(fā)研究決策方案成為政策出臺(tái)的起始之處。

　　以難題為導(dǎo)向的政策研究的第一步是認(rèn)識(shí)難題，即清晰、明確地界定難題是什么，以及在眾多難題中哪些難題得到了公共官員的關(guān)切。而要認(rèn)識(shí)難題，首先需對(duì)難題進(jìn)行分類，以便明確難題的類型，如公共難題與私人難題[4]、科學(xué)工程難題與社會(huì)難題、馴良難題與棘手難題等[5]。其次是識(shí)別難題，即由專家或者官僚識(shí)別，并由他們認(rèn)定難題的性質(zhì)[6]。再次是尋找難題的生成邏輯，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)、體制、機(jī)制等各方面來(lái)尋找難題成因[7]。最后環(huán)節(jié)是擬定難題解決方案，即根據(jù)難題的類型、性質(zhì)和成因，尋找解決難題的途徑[8]。

　　以難題為導(dǎo)向的政策順利出臺(tái)，需有四個(gè)理想條件：(1)難題定義清晰，有明確的，穩(wěn)定的難題陳述;(2)方案簡(jiǎn)單且有一套替代性的解決方案;(3)有評(píng)估解決方案對(duì)或錯(cuò)的客觀標(biāo)準(zhǔn)[9];(4)以實(shí)現(xiàn)“滿意”和“最佳”結(jié)果為出發(fā)點(diǎn)，要求為難題尋找最優(yōu)解決方案。如果符合這四個(gè)基本條件，政策制定就遵循了一條“難題—目標(biāo)—方案—結(jié)果”的路徑(見圖1a)，也被稱為常規(guī)難題的政策制定。

　　然而，多數(shù)的難題并不能滿足上述理想條件，要么難題難以清晰陳述，是棘手難題;要么，難以設(shè)置出一套完備的答案，需要多套完全不具有共識(shí)性的方案;要么，找不到合適的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法判斷方案的優(yōu)劣性;要么，每個(gè)方案都包含了負(fù)面影響，難以尋找到最完美的結(jié)果。正如西蒙所言，(1)行為主體不具備對(duì)每種決策結(jié)果的完備知識(shí)和預(yù)見，人們對(duì)后果的了解總是零碎的，不確定的;(2)決策的結(jié)果產(chǎn)生于未來(lái)，這種對(duì)未來(lái)價(jià)值的預(yù)見性是不完整的;(3)備選方案總是不完備的[10]。如果將難題導(dǎo)向的理性決策思維用于復(fù)雜的、跨界的、非常規(guī)公共難題治理時(shí)，則會(huì)產(chǎn)生不穩(wěn)定結(jié)果，或出現(xiàn)難題難以治理的消極論斷[11]。

　　為此，本文提出從“難題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)向“方案導(dǎo)向”，開展連續(xù)性嘗試和適應(yīng)性管理。以不斷學(xué)習(xí)與機(jī)會(huì)驅(qū)動(dòng)的方式，在尋找難題解決方案和認(rèn)識(shí)難題的迭代過程中理解難題，應(yīng)對(duì)難題復(fù)雜性[12]。通過反復(fù)的小勝(small wins)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)非常規(guī)公共難題的可持續(xù)性和漸進(jìn)式治理[13]。

　　2.“方案引導(dǎo)難題”模型構(gòu)建

　　風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)使社會(huì)難題愈來(lái)愈棘手，比如，公共衛(wèi)生突發(fā)事件，其發(fā)生的原因、演變、影響和結(jié)果很難用現(xiàn)有的科學(xué)知識(shí)準(zhǔn)確研判，具有科學(xué)不確定性。同時(shí)，難題的解決也會(huì)受時(shí)間和資源約束，政府等治理主體需在極短的時(shí)間內(nèi)做出應(yīng)急決策，尋找現(xiàn)有資源條件下的可行性解決方案，并建立共同的理解，達(dá)成共識(shí)。再者，非常規(guī)治理情景中還存在政治不確定性：一是決策過程中的行為體或機(jī)構(gòu)的多樣性加劇了難題解決的客觀復(fù)雜性。二是行為體的不同利益觀或價(jià)值觀，促使他們對(duì)難題的性質(zhì)和如何處理難題會(huì)產(chǎn)生主觀分歧。三是制度安排、群體行為、意識(shí)形態(tài)、難題歷史、媒體偏見等外加因素，使一致性行動(dòng)變得困難。正如朔恩和雷恩所言：“發(fā)展更為全面的、專門的科學(xué)知識(shí)，并不能解決現(xiàn)代社會(huì)中的許多政策難題。這些社會(huì)難題的解決是建立在相互競(jìng)爭(zhēng)的價(jià)值框架中，而非由科學(xué)知識(shí)的差距所引起。”