摘 要：對(duì)農(nóng)村公路及其管理養(yǎng)護(hù)體制、工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了全面分析，揭示了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作中客觀存在的層次性，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村公路三級(jí)管理養(yǎng)護(hù)體制建設(shè)及各有關(guān)部門的協(xié)作問題和農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)工作著力點(diǎn)，認(rèn)為農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作必須著眼于工作的層次性，認(rèn)真探討，實(shí)事求是開展。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村公路;管理;養(yǎng)護(hù);層次

　　農(nóng)村公路作為國(guó)家公路網(wǎng)的重要組成部分，近年來(lái)伴隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，取得了較快發(fā)展，這些道路方便了群眾生產(chǎn)生活，帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，有力地促進(jìn)了廣大農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。大規(guī)模建設(shè)后隨之而來(lái)的是農(nóng)村公路的管理養(yǎng)護(hù)問題。農(nóng)村公路里程長(zhǎng)、輻射面廣、穿村過(guò)鎮(zhèn)情況嚴(yán)重、技術(shù)等級(jí)整體偏低，再加上涉農(nóng)問題處理起來(lái)比較復(fù)雜，因此管理養(yǎng)護(hù)的難度很大。但在以人為本，構(gòu)建合諧社會(huì)和重視“三農(nóng)”問題的背景下，做好農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，為此各地均對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行了積極探索。由于農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道、村道三個(gè)行政等級(jí)的道路，承擔(dān)功能有差異，且在法律、規(guī)章中對(duì)其管理主體有不同規(guī)定，因而管理養(yǎng)護(hù)工作呈現(xiàn)出明顯的層次性。

　　一、農(nóng)村公路的層次性

　　國(guó)務(wù)院辦公廳2005年9月29日發(fā)布的《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》中直接定性提出農(nóng)村公路包括縣道、鄉(xiāng)道和村道，其中縣道、鄉(xiāng)道屬《中華人民共和國(guó)公路法》(以下簡(jiǎn)稱“《公路法》”)明確提出的國(guó)道、省道、縣道、鄉(xiāng)道四個(gè)行政等級(jí)公路中的兩個(gè)，而村道的界定并不明確。

　　在《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例》中公路被表述為經(jīng)公路主管部門驗(yàn)收認(rèn)定的城間、城鄉(xiāng)間、鄉(xiāng)間能行駛汽車的公共道路。公路屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施的一部分，在實(shí)際建設(shè)前要按照一定的程序進(jìn)行規(guī)劃確認(rèn)，建設(shè)中以財(cái)政投資為主，建成后的使用階段承擔(dān)社會(huì)公共交通職能。照此標(biāo)準(zhǔn)，縣道、鄉(xiāng)道是符合的，而村道并不符合，主要表現(xiàn)在：村道包括了一個(gè)村的村內(nèi)街道、出村道，建設(shè)前未經(jīng)規(guī)劃程序(近年來(lái)的“村村通”規(guī)劃屬于交通部門了解匯總的政策性規(guī)劃，并不是真正意義上的規(guī)劃)，建設(shè)中以村集體為主，財(cái)政等其他資金予以扶助，村道建設(shè)主要著眼點(diǎn)在于解決村民起始出行問題，但通行并不是村道全部功能。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，村道并不是真正意義上的公路。因此農(nóng)村公路從大的方面說(shuō)應(yīng)先分成“公路”和“非公路”兩個(gè)層次，也就是縣鄉(xiāng)公路和村道兩個(gè)層次。

　　而《公路法》第八條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。照此規(guī)定，鄉(xiāng)級(jí)政府負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)管理，而目前縣道的管理和養(yǎng)護(hù)工作是由縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)的。

　　這樣農(nóng)村公路自然分成了三個(gè)層次。

　　二、管理養(yǎng)護(hù)體制的層次性

　　農(nóng)村公路客觀上存在的縣道、鄉(xiāng)道、村道的行政等級(jí)層次決定了農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制的層次性。

　　農(nóng)村公路的數(shù)量是巨大的，就焦作市而言，2010年底農(nóng)村公路總里程達(dá)到了6476.022公里，其中：縣道1389.592公里，鄉(xiāng)道1248.983公里，村道3641.501公里，專用公路195.946公里。而焦作市的國(guó)省干線公路僅約800公里。僅從數(shù)量上來(lái)看，農(nóng)村公路的管理就不可能象干線公路那樣由交通公路部門一家進(jìn)行。

　　落實(shí)管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任，加強(qiáng)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作，已成為現(xiàn)實(shí)需求。在《公路法》已確定原則的基礎(chǔ)上，2005年9月29日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革方案》，各地紛紛據(jù)此出臺(tái)改革方案，抓緊落實(shí)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作。基本精神是：縣級(jí)人民政府是轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體;縣級(jí)交通主管部門具體負(fù)責(zé)管理養(yǎng)護(hù)工作，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村公路的路政管理和路產(chǎn)、路權(quán)保護(hù)工作;縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)縣道養(yǎng)護(hù);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)。村道管理作為一個(gè)村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》規(guī)定，應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，由村民委員會(huì)組織召開村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)制訂村道管理方面的村規(guī)民約，依村規(guī)民約進(jìn)行。這樣實(shí)際形成了農(nóng)村公路縣鄉(xiāng)村三級(jí)管理養(yǎng)護(hù)體制。

　　需要說(shuō)明的是，《公路法》規(guī)定：縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的公路工作，縣級(jí)以上地方人民政府交通主管部門可以決定由公路管理機(jī)構(gòu)依照本法規(guī)定行使公路行政管理職責(zé)，因此對(duì)于縣道、鄉(xiāng)道的路政方面的執(zhí)法活動(dòng)只能由交通主管部門、農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。也就是說(shuō)，依照農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的要求，鄉(xiāng)道保護(hù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)，但具體的路政處罰、路政許可等行政行為必須由交通主管理部門、農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

　　三、工作要求的層次性

　　縣道、鄉(xiāng)道、村道的管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體不同，管理養(yǎng)護(hù)工作所要達(dá)到的目的不同，這些不同導(dǎo)致農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作的要求標(biāo)準(zhǔn)也出現(xiàn)了層次性。

　　縣道、鄉(xiāng)道作為《公路法》規(guī)定的國(guó)家公路中的兩類，功能就在于供公共交通使用，管理養(yǎng)護(hù)的全部任務(wù)就是保證縣道、鄉(xiāng)道通行和更好的通行，從公共管理秩序和技術(shù)政策統(tǒng)一性的角度來(lái)看，國(guó)家公路方面的管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)它們都適用。而村道在建設(shè)完成后通行只是其中一項(xiàng)功能，解決了村民起始出行問題，但其他非交通用途使用不可避免，比如：作為臨時(shí)堆放場(chǎng)地使用，因此村道進(jìn)行管理養(yǎng)護(hù)的目標(biāo)是能夠有秩序地使用道路，保證通行只是其中一項(xiàng)內(nèi)容，為此村道的管理不能完全按照公路管理法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，不但行不通，而且無(wú)必要。按照《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的要求，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)下，由村民委員會(huì)組織召開村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)制訂村道管理養(yǎng)護(hù)方面的村規(guī)民約，據(jù)此進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)是最合適的一種形式，既有利于村道管理養(yǎng)護(hù)，又能充分發(fā)揚(yáng)基層民主，把集體的事交由集體決定，能起到保護(hù)村道、保證有序使用的作用即可。

　　就縣道、鄉(xiāng)道來(lái)說(shuō)，縣道是農(nóng)村公路網(wǎng)的骨架，而且是由縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)直接進(jìn)行管理的，屬于專業(yè)養(yǎng)護(hù)，再加上近年來(lái)縣道已經(jīng)過(guò)大規(guī)模上檔升級(jí)，社會(huì)各界對(duì)其有了更高期望，因此縣道的管理養(yǎng)護(hù)應(yīng)嚴(yán)格按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)目前還處在落實(shí)責(zé)任階段，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所安排的管理人員多數(shù)對(duì)于公路管理工作比較生疏，而且鄉(xiāng)道管理養(yǎng)護(hù)上還有很多工作要做，因此以國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為目標(biāo)，首先解決影響通行安全的問題，逐步向國(guó)家要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)靠攏是比較客觀的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　2010年7月30日頒布的《河南省農(nóng)村公路條例》在很多方面體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作要求的層次性，比如：第三十七條規(guī)定縣道、鄉(xiāng)道兩側(cè)邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣起一點(diǎn)五米的土地為縣道、鄉(xiāng)道用地范圍，而村道用地范圍由村民委員會(huì)通過(guò)村民會(huì)議或者村民代表會(huì)議確定;第三十八條規(guī)定農(nóng)村公路建筑控制區(qū)為：邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣和建筑物邊緣間距縣道不少于十米、鄉(xiāng)道不少于五米、村道不少于三米。第四十二條規(guī)定農(nóng)村公路保護(hù)范圍，縣道為公路用地范圍外緣向外一百米，鄉(xiāng)道為公路用地范圍外緣向外五十米，村道為邊溝(截水溝、坡腳護(hù)坡道)外緣向外二十米。類似內(nèi)容還有很多，劃分出農(nóng)村公路管理工作的層次并且體現(xiàn)出層次性要求可以說(shuō)是該條例核心亮點(diǎn)之一。

　　四、層次體制下的部門協(xié)作

　　農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作不是單純由交通部門進(jìn)行的，具體工作還涉及到縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和群眾組織--村民委員會(huì)，因此要想把農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作真正做好，必須在落實(shí)責(zé)任的基礎(chǔ)上有較好的工作協(xié)作，這是由農(nóng)村公路的層次性和管理養(yǎng)護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要決定的。

　　縣級(jí)政府要發(fā)揮農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)主體責(zé)任，必須制訂好本地的農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)辦法和工作考核標(biāo)準(zhǔn)，籌措好養(yǎng)護(hù)資金，并組織有關(guān)部門對(duì)管理養(yǎng)護(hù)具體責(zé)任單位進(jìn)行工作考評(píng)和獎(jiǎng)罰處理，督促落實(shí)責(zé)任、建立工作機(jī)制。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要落實(shí)鄉(xiāng)道管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任，同時(shí)要做好村道管理養(yǎng)護(hù)的指導(dǎo)工作，在這個(gè)過(guò)程中交通主管部門、農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)要做好公路管理養(yǎng)護(hù)方面的知識(shí)教授和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

　　對(duì)于縣道，縣級(jí)農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)管理養(yǎng)護(hù)的具體責(zé)任，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)要積極協(xié)助、配合，尤其是穿村過(guò)鎮(zhèn)段的管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至要承擔(dān)起主要責(zé)任。

　　對(duì)于鄉(xiāng)道，路政處罰權(quán)、許可權(quán)等行政管理職權(quán)在交通主管部門及農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu);鄉(xiāng)道保護(hù)中，需要進(jìn)行這方面工作的，交通主管部門及農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該適當(dāng)使用路政權(quán)力，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給予積極協(xié)助。

　　在整個(gè)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制的建立和完善過(guò)程中，交通主管部門及農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮排頭兵的作用，對(duì)縣級(jí)政府的相關(guān)工作予以推動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)村民委員會(huì)的工作予以要求、提醒、幫助和指導(dǎo)，具體工作主要有如下幾項(xiàng)：

　　(一)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作的定期考核。

　　依據(jù)本縣(市)區(qū)政府出臺(tái)的農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理辦法和考核標(biāo)準(zhǔn)，按辦法的職責(zé)要求，定期組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作進(jìn)行考核。通過(guò)考核，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作認(rèn)識(shí)和意識(shí)，推動(dòng)開展相關(guān)工作。

　　(二)完善農(nóng)村公路管理法規(guī)體系。

　　指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)工作人員，組織下轄村制訂村道管理養(yǎng)護(hù)方面的村規(guī)民約，使村道管理養(yǎng)護(hù)有法可依、有章可循。村道管護(hù)村規(guī)民約要具有可操作性，并且必須經(jīng)村民大會(huì)或村民代表大會(huì)通過(guò)。

　　(三)組織管理法規(guī)和養(yǎng)護(hù)知識(shí)、技能培訓(xùn)。

　　組織專業(yè)人員開展宣講活動(dòng)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)中有關(guān)人員和養(yǎng)護(hù)工進(jìn)行農(nóng)村公路管理法規(guī)和養(yǎng)護(hù)基本知識(shí)、技能培訓(xùn)，提高上述人員業(yè)務(wù)素養(yǎng)，進(jìn)而增強(qiáng)做好工作的自覺性和主動(dòng)性。

　　(四)協(xié)助、指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好鄉(xiāng)村道路況調(diào)查、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃編訂、定期養(yǎng)護(hù)工作質(zhì)量評(píng)定等業(yè)務(wù)工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的養(yǎng)護(hù)工作制度化。

　　(五)推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行鄉(xiāng)村道養(yǎng)護(hù)示范線路建設(shè)。

　　鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)示范線路建設(shè)重在道路養(yǎng)護(hù)的規(guī)范化，為鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)管理立標(biāo)桿，鄉(xiāng)村道養(yǎng)護(hù)示范路建設(shè)是對(duì)鄉(xiāng)道、村道管理養(yǎng)護(hù)上檔升級(jí)的技術(shù)帶動(dòng)。

　　五、結(jié)論

　　綜上所述，農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)工作具有明顯的層次性，這種層次性既是目前實(shí)際情況的體現(xiàn)，又是做好工作的現(xiàn)實(shí)要求，是必須正視的客觀存在。要想做好農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)這項(xiàng)牽涉面廣、業(yè)務(wù)量大、政策性強(qiáng)的工作，就必須著眼于工作的層次性，實(shí)事求是的開展工作，認(rèn)真建立農(nóng)村公路三級(jí)管理養(yǎng)護(hù)體制，完善工作機(jī)制，同時(shí)，在強(qiáng)化各參與部門工作能力上下功夫，拓展工作深度、廣度并形成合力，推動(dòng)工作有序進(jìn)行，滿足社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村公路的使用需求。