這篇食品安全工程師論文發(fā)表了農(nóng)貿(mào)市場的安全管理現(xiàn)狀和問題解決，隨著政府對(duì)食品銷售安全管理的逐步嚴(yán)查，人們對(duì)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的關(guān)注度日益提高，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量也成為了監(jiān)管部門的監(jiān)管重點(diǎn)，論文從現(xiàn)有的農(nóng)貿(mào)市場中存在的問題入手，針對(duì)這些問題提出了監(jiān)管解決策略。

　　關(guān)鍵詞：食品安全工程師論文,農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場,食品安全

　　農(nóng)貿(mào)市場俗稱菜市場，是和百姓餐桌聯(lián)系最密切的“菜籃子”，它從最初設(shè)立市場到收取市場管理費(fèi)，從市場準(zhǔn)入到流通環(huán)節(jié)食品監(jiān)管，從市場交易活動(dòng)到食品安全監(jiān)管，即使農(nóng)貿(mào)市場的經(jīng)營形式在不斷變遷，工商部門也經(jīng)過機(jī)構(gòu)改革合并成為市場監(jiān)管部門，但對(duì)農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管一直都在職權(quán)清單內(nèi)。如何在新形勢下做好對(duì)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管工作是市場監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)思考的一個(gè)議題。

　　一、農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的概念范疇

　　根據(jù)原國家食藥監(jiān)總局第20號(hào)令《食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全監(jiān)督管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第二條的規(guī)定，“食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售，是指通過集中交易市場、商場、超市、便利店等銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的活動(dòng)。本辦法所稱集中交易市場，是指銷售食用農(nóng)產(chǎn)品的批發(fā)市場和零售市場(含農(nóng)貿(mào)市場)。”由此可見農(nóng)貿(mào)市場只是我國食用農(nóng)產(chǎn)品市場項(xiàng)下的一個(gè)分支，它包括城市集貿(mào)市場和農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場。其中城市集貿(mào)市場隨著國家城鎮(zhèn)化規(guī)劃的落實(shí)和推進(jìn)，大部分都日趨規(guī)范和完善。本文之所以將農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場單列出來作為探討對(duì)象，是由于其相較商場、超市、便利店、城市集貿(mào)市場等規(guī)范化的食用農(nóng)產(chǎn)品銷售場所，存在著主體不明確、食品安全監(jiān)管問題集中等諸多監(jiān)管難題，這些問題使得各項(xiàng)專項(xiàng)整治和食品安全追溯工作難以落實(shí)，成為食用農(nóng)產(chǎn)品市場監(jiān)管中的一個(gè)“疑難重癥”。

　　二、農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管現(xiàn)狀

　　筆者以所在的廈門市海滄區(qū)為例，因處島外的地緣關(guān)系，轄區(qū)內(nèi)城鄉(xiāng)結(jié)合部面積大，農(nóng)產(chǎn)品集中交易市場類型以零售型的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場和占道經(jīng)營為主。目前，轄區(qū)內(nèi)有市場交易行為的無照無證農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場12家，而辦理營業(yè)執(zhí)照的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場僅有2家。這些農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場多是因周邊村莊居民的生活需求而自發(fā)形成，時(shí)間久、歷史難追溯，缺乏完整的規(guī)劃和管理。同時(shí)，參與市場交易的農(nóng)產(chǎn)品銷售者具有臨時(shí)性、自發(fā)性、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，上述綜合因素使得農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品市場的監(jiān)管面臨諸多困境。

　　(一)市場開辦者

　　“第一責(zé)任”難落實(shí)根據(jù)《辦法》第九條的規(guī)定“……集中交易市場開辦者主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)落實(shí)食品安全管理制度，對(duì)本市場的食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全工作全面負(fù)責(zé)。……”，市場開辦者是市場經(jīng)營活動(dòng)的組織者和管理者，對(duì)市場物業(yè)管理、商品質(zhì)量、交易秩序、清潔衛(wèi)生、消費(fèi)投訴等負(fù)有第一責(zé)任。但現(xiàn)有農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的實(shí)際情況是，絕大多數(shù)市場開辦主體不明確。原因在于這些市場的形成之初多以借用地方政府或村委會(huì)的形式，由當(dāng)?shù)卣蚋鞔逦瘯?huì)劃定特定區(qū)域作為本村農(nóng)產(chǎn)品的交易場所，再由村里的老人協(xié)會(huì)向進(jìn)入市場的銷售者收取費(fèi)用來維護(hù)市場衛(wèi)生。老人協(xié)會(huì)只是負(fù)責(zé)市場衛(wèi)生的民間組織，對(duì)市場秩序等關(guān)系產(chǎn)品質(zhì)量的問題并不涉及。由此導(dǎo)致市場開辦主體不明確，原本由政府或村委會(huì)出資方便群眾的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場實(shí)際上成為臨時(shí)“集會(huì)市場”，無法定責(zé)任主體愿意申請(qǐng)營業(yè)執(zhí)照，主體責(zé)任難以落實(shí)。

　　(二)銷售行為難監(jiān)管

　　繼市場開辦主體的監(jiān)管責(zé)任之后，《辦法》第三章明確了銷售者的義務(wù)，即要求農(nóng)產(chǎn)品銷售者采購食用農(nóng)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定查驗(yàn)相關(guān)證明材料，采用列舉的方式明確進(jìn)入市場的銷售者的許可行為和禁止性行為。但由于此類自發(fā)性農(nóng)貿(mào)市場對(duì)銷售者的資質(zhì)和產(chǎn)品并無門檻限制，參與經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品銷售者也多為周邊農(nóng)民，除幾處肉類、水產(chǎn)固定攤位外，大部分?jǐn)偽皇圪u的是自家生產(chǎn)的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，銷售者隨來隨賣，交易自由，類似“游擊隊(duì)”。面對(duì)監(jiān)督對(duì)象不固定、違法主體難以查找的情況，日常監(jiān)管工作難以落實(shí)。

　　(三)食品安全信息難以追溯

　　由于農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場銷售人員的流動(dòng)性強(qiáng)，市場開辦單位等責(zé)任主體管理不及時(shí)、不到位，使得農(nóng)產(chǎn)品銷售者保持著傳統(tǒng)原始的銷售習(xí)慣，大量食品都以露天擺放的方式進(jìn)行銷售，食品衛(wèi)生條件難以保障，經(jīng)營場所衛(wèi)生條件差、抽檢等日常監(jiān)督管理方式難以開展落實(shí)，而銷售者缺乏索證索票意識(shí)，更使得發(fā)現(xiàn)問題的食品安全責(zé)任難以追溯，給監(jiān)管帶來重重困難。

　　(四)現(xiàn)實(shí)監(jiān)管模式存在角色缺失，需市場彌補(bǔ)

　　從《辦法》的立法本意來看，是希望構(gòu)建由市場開辦單位、市場監(jiān)管部門、消費(fèi)者、媒體等多方群體形成的合力監(jiān)管、社會(huì)共治的模式。但如今市場開辦單位的主體缺失使得共治模式缺失了一個(gè)重要角色，相應(yīng)的市場督導(dǎo)責(zé)任和銷售者準(zhǔn)入的篩選因?yàn)槭称钒踩O(jiān)管的關(guān)系落在了并非市場參與者的市場監(jiān)管部門頭上。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)化條件下，政府行為不應(yīng)也不能替代市場經(jīng)濟(jì)行為，缺失的市場開辦主體猶如被斬?cái)嗟?ldquo;無形之手”，無法通過市場經(jīng)濟(jì)模式來調(diào)解市場行為。而依法行政的限定讓市場監(jiān)管部門僅能在法定范圍內(nèi)履職盡責(zé)，執(zhí)法對(duì)象和權(quán)限都受到憲法和法律法規(guī)的限制。立法者理想中的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)因市場主體責(zé)任的缺失出現(xiàn)了“漏洞”，而這一問題絕非市場監(jiān)管部門通過加強(qiáng)執(zhí)法力度和強(qiáng)度能夠化解的，需要落實(shí)在市場化的日常管理經(jīng)營和制度建設(shè)中。

　　(五)單純加強(qiáng)執(zhí)法力度難見成效

　　首先，農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管問題并非一時(shí)問題，而是歷史殘留問題。其中涉及多個(gè)單位多方問題，場地方面涉及開辦單位的產(chǎn)權(quán)是否明晰、消防是否到位，監(jiān)管方面涉及政府、農(nóng)業(yè)、海洋、城管等部門如何協(xié)作共管、如何分工共治，民生方面更涉及百姓的“菜籃子”工程建設(shè)。純粹照搬法律條文依職能對(duì)無照市場采取取締的處理方式容易出現(xiàn)類似“治水只堵不疏”從而引發(fā)“洪水泛濫”的情況。

　　關(guān)閉了市場，周邊居民到何處買菜?失去了攤位的經(jīng)營戶如何安置?如何謀生?2012年，廈門市某菜市場啟動(dòng)專項(xiàng)改造工作，在改造招標(biāo)工作已經(jīng)完成的情況下，由于經(jīng)營戶擔(dān)心改造完即被趕出市場，無法繼續(xù)從事經(jīng)營活動(dòng)，故對(duì)改造進(jìn)行重重阻撓，事件最終演變成至政府門口請(qǐng)?jiān)傅娜后w性事件。因此，解決農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的無照或改造問題如果單純依靠“一刀切”的取締方式極易將社會(huì)矛盾焦點(diǎn)集中至市場監(jiān)管部門，甚至可能引發(fā)群體性事件，效果不佳。

　　其次，單純“以罰代管”難見成效，農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場存在進(jìn)貨查驗(yàn)制度不健全、食品安全難以追溯、缺少責(zé)任主體等各種現(xiàn)實(shí)問題，并非處罰、整改能夠徹底解決的，執(zhí)法者想要讓市場主體和銷售者建立對(duì)《食品安全法》的認(rèn)知，推進(jìn)普法工作也并非幾次責(zé)令整改即可實(shí)現(xiàn)。這些都需要從法規(guī)、體制、宣傳等多方面入手，完善對(duì)農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的監(jiān)管工作，僅靠市場監(jiān)管部門加強(qiáng)執(zhí)法力度和強(qiáng)度難見成效。

　　三、解決思路

　　對(duì)待此類涉及百姓民生，易激發(fā)群眾矛盾的問題應(yīng)從長計(jì)議，充分發(fā)揮各級(jí)政府和機(jī)關(guān)的統(tǒng)籌指導(dǎo)功能，集中基層執(zhí)法力量對(duì)矛盾問題進(jìn)行逐一突破。對(duì)此，筆者建議從微觀和宏觀層面來謀篇布局。

　　(一)微觀層面：嚴(yán)守法律底線，小范圍嘗試突破

　　一是嚴(yán)守法律執(zhí)法界限，不擴(kuò)大不延伸。雖然《辦法》明確了由原國家食品藥品監(jiān)管總局負(fù)責(zé)監(jiān)督指導(dǎo)全國食用農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全的監(jiān)督管理工作，但該項(xiàng)工作僅要求市場監(jiān)管部門保障農(nóng)產(chǎn)品市場銷售質(zhì)量安全環(huán)節(jié)，并未要求市場監(jiān)管部門直接解決無主市場等問題。因此，在實(shí)踐中尚未明確有效辦法解決主體責(zé)任難落實(shí)的情況下，應(yīng)以法定義務(wù)為先，以保障群眾餐桌安全思想為指導(dǎo)，加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量抽檢及巡查監(jiān)督，保障農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全。二是“以點(diǎn)帶面”，建立農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場試點(diǎn)單位。目前，各地區(qū)農(nóng)村無照農(nóng)貿(mào)市場數(shù)量并非少數(shù)，全面開花不如逐個(gè)攻破。以廈門為例，可在各島外轄區(qū)選擇建設(shè)個(gè)別較為成熟的農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場作為試點(diǎn)，由食安辦聯(lián)系各區(qū)政府牽頭組織，市場監(jiān)管局參與，三方共商整改方案和解決對(duì)策，在各島外轄區(qū)打造一至兩個(gè)規(guī)范試點(diǎn)，通過以點(diǎn)帶面、重點(diǎn)突破的方式將任務(wù)化繁為簡、化整為零，集中力量辦大事。這樣既能將有限的執(zhí)法力量發(fā)揮最大效能，又易出成績。

　　(二)宏觀層面：以立法突破頂層限制

　　一是全國關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的立法概況。縱觀全國關(guān)于農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場的立法情況，以地方性法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件為主。根據(jù)北大法寶截至2017年7月31日的查詢結(jié)果，目前，各地市出臺(tái)關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的管理?xiàng)l例和辦法共8部，以規(guī)范性文件出臺(tái)關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場的各類規(guī)定372份。之所以尚未在國家層面出臺(tái)關(guān)于農(nóng)貿(mào)市場設(shè)置的相關(guān)法律法規(guī)，筆者認(rèn)為有以下兩個(gè)原因：首先是和各地區(qū)面臨的農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管情況各不相同有很大的關(guān)系。內(nèi)陸和沿海地區(qū)、農(nóng)村和城鎮(zhèn)化較高的區(qū)域農(nóng)貿(mào)市場形成的基礎(chǔ)和原因各有不同。

　　如果通過國家立法的方式將農(nóng)貿(mào)市場管理模式固定化，難免過于僵化，不利于地方政府結(jié)合自身水土和環(huán)境解決問題。類似農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場這個(gè)具有區(qū)域特色的問題其立法方式和管理模式應(yīng)更具有地方特色。其次，農(nóng)貿(mào)市場既然搭上了“市場”二字，就必然要在一定層面擺脫政府這只宏觀大手，發(fā)揮自由市場的優(yōu)勢和功能。因此，沒有國家層面的立法監(jiān)管，實(shí)際上是將這只大手下放給地方，由地方政府根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度和監(jiān)管條件決定在何時(shí)出手，在哪里出手，以發(fā)揮政府對(duì)市場的干預(yù)和調(diào)解職能。

　　參考文獻(xiàn)：

　　1.王艷民：《當(dāng)前農(nóng)村農(nóng)貿(mào)市場管理存在的問題及對(duì)策建議》，《科技風(fēng)》2015年第14期。

　　2.王瑞萍：《農(nóng)村食品市場與工商行政監(jiān)管的適應(yīng)性研究》，《中國集體經(jīng)濟(jì)》2008年第6期。

　　3.李國：《淺析農(nóng)村食品安全存在的問題及對(duì)策》，《中國市場監(jiān)管研究》2009年第6期。

　　作者：何菊秀 肖靜

　　推薦閱讀：《農(nóng)產(chǎn)品加工》是旬刊，為了全面服務(wù)農(nóng)產(chǎn)品加工行業(yè)，《農(nóng)產(chǎn)品加工》在上旬刊、中旬刊、下旬刊的辦刊方向上，針對(duì)不同層次的讀者群。