摘 要： 2020年，在決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利之際，反貧困工作也進(jìn)入關(guān)鍵一年。通過系統(tǒng)梳理新中國反貧困的發(fā)展歷程發(fā)現(xiàn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國探索出了一條具有中國特色的反貧困道路，形成了具有中國特色、中國智慧、中國效率的反貧困體系。但是，目前一些地方的反貧困工作依然存在良性互動機(jī)制、良性協(xié)同機(jī)制、良性發(fā)展機(jī)制運行不暢問題。通過對反貧困工作的歷程、經(jīng)驗總結(jié)進(jìn)行研究分析，不斷創(chuàng)新方法去解決問題、補(bǔ)短板，對于指導(dǎo)決戰(zhàn)脫貧攻堅、決勝全面建成小康社會具有重要意義。

　　關(guān)鍵詞： 新中國; 反貧困; 小康社會

　　新中國成立以來，我國始終高度關(guān)注反貧困工作，探索出了一條具有中國特色的反貧困道路，形成了具有中國特色、中國智慧、中國效率的反貧困體系，中國脫貧攻堅任務(wù)取得了巨大進(jìn)展。反貧困工作是一項不可松懈的長期任務(wù)，在總體把握新中國反貧困工作歷程中，我們有必要對這一歷史進(jìn)程進(jìn)行整體梳理。根據(jù)國內(nèi)關(guān)于反貧困道路的分期研究，葉興慶認(rèn)為我國反貧困道路分為救濟(jì)式扶貧、開發(fā)式扶貧、精準(zhǔn)扶貧[1]，許漢澤等人認(rèn)為我國反貧困道路從1949年之后歷經(jīng)了救濟(jì)式扶貧階段、發(fā)展式扶貧階段、開發(fā)式扶貧階段、綜合性扶貧治理階段、脫貧攻堅階段五個階段[2]。唐超等人認(rèn)為我國反貧困道路分為救濟(jì)式扶貧階段，體制改革下大范圍扶貧階段，綜合開發(fā)式階段，開發(fā)式扶貧階段，多元性、可持續(xù)發(fā)展階段和精準(zhǔn)扶貧階段等六個階段[3]。因此，對新中國成立以來的反貧困工作進(jìn)行回顧與反思，總結(jié)出具有中國特色的經(jīng)驗，對于目前脫貧攻堅以及2020年以后的反貧困工作的開展具有啟示作用。

　　一、 新中國成立以來我國反貧困工作的艱辛歷程

　　新中國成立以來，我國反貧困工作的發(fā)展歷程如下。

　　(一) 萌芽期：救濟(jì)式扶貧時期(1949年-1978年)

　　新中國成立以來，我國就將反貧困工作作為穩(wěn)固和發(fā)展社會主義制度的根本。但因為戰(zhàn)爭與天災(zāi)的困擾，使得我國一直處于整體貧困狀態(tài)。為了改變當(dāng)時的貧困現(xiàn)狀，實施了土地改革和“一化三改造”等制度性變革，通過這些改革措施為今后更好地開展反貧困奠定了良好的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)、政治、社會上都取得了巨大進(jìn)步。雖未設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)、未制定和出臺專門的政策，但經(jīng)濟(jì)上，農(nóng)田水利及交通等基礎(chǔ)設(shè)施的完善和經(jīng)濟(jì)市場的改善為反貧困工作做到了強(qiáng)基助力。政治上，確立了農(nóng)村公有制，它取代了舊有的階級剝削和階級差異，實現(xiàn)了人人平等和生產(chǎn)資料的再分配。社會上，在農(nóng)村初步建立了關(guān)于社會保障、醫(yī)療、教育等一套全面的國家保障體系。其涵蓋農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度、特困戶救濟(jì)救災(zāi)制度及農(nóng)村基層合作醫(yī)療體系等。可見，當(dāng)時我國將反貧困視為政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重要環(huán)節(jié)之一，強(qiáng)調(diào)唯有政治、經(jīng)濟(jì)得以充分發(fā)展，農(nóng)村反貧困方能迎刃而解。因此，在這期間，農(nóng)村貧困發(fā)生率大大縮減，從1949年的80%下降至1978年的50%左右[4]。

　　(二) 草創(chuàng)期：發(fā)展式扶貧時期(1978年-1985年)

　　由于改革開放的推動，實施了土地經(jīng)營權(quán)承包到戶制度、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、農(nóng)產(chǎn)品流通制度及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展制度等一系列體制改革，最大程度地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和主動性，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速增長，賦予了反貧困以新的動能。這一時期我國正式開啟了區(qū)域性扶貧開放和全國性扶貧政策。1978年頒行了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，將反貧困上升為國家方略;1980年專門設(shè)“支援不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，予以專項資金扶持;1982年施行“三西”扶貧，揭開了我國區(qū)域性反貧困的序幕;1984年頒行了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，拉開了國家層面正式著手解決反貧困工作的帷幕。在此期間，從農(nóng)村絕對貧困人口的2.5億下降到1.25億，貧困發(fā)生率從30.7%降至14.8%[5]，可知我國這一時期的反貧困工作卓有成效。

　　(三) 奠基期：開發(fā)式扶貧時期(1986年-2000年)

　　我國在經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展過程中，反貧困工作的力度和深度也在不斷加強(qiáng)。1986年正式成立了專門的反貧困機(jī)構(gòu)——國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并在1993年更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，這是反貧困歷程中劃時代的大事。其后各級扶貧機(jī)構(gòu)的設(shè)立、貧困線及貧困縣的認(rèn)定，扶貧開發(fā)正式納入國家運行體系、機(jī)制和總體布局之中。1987年頒行的《關(guān)于加強(qiáng)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開發(fā)工作的通知》，明確了開發(fā)式扶貧的中心工作和努力方向，構(gòu)筑起“救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變”的格局。1994年頒行的《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000)》，再次提出要貫徹落實開發(fā)式扶貧思想。這一時期我國開始全面、深入地推動開發(fā)式扶貧，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步確立和深入推進(jìn)，反貧困工作遵循以“效率優(yōu)先”為準(zhǔn)繩，聚焦借助市場和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為路徑推動反貧困，以產(chǎn)業(yè)扶貧為特質(zhì)的開發(fā)式扶貧彰顯出其優(yōu)勢和特色。隨著2000年到來，《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000)》確立的目標(biāo)得以完成，農(nóng)村絕對貧困人口由8000萬下降到3209萬，貧困發(fā)生率減少到3.7%[6]。

　　(四) 發(fā)展期：綜合式扶貧時期(2001年-2010年)

　　進(jìn)入21世紀(jì)，我國反貧困工作由區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)殡A層性貧困，我國貧困人口大幅減少，開始轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合式扶貧。2001年頒行的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010)》突破以往反貧困的框架，在開發(fā)式扶貧方面，聚焦“進(jìn)一步改善貧困地區(qū)的基本生產(chǎn)生活條件”，“提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)”，“為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件”[7]。同時，我國注重引導(dǎo)民眾參與，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、全社會共同參與”的反貧困格局。這一時期，反貧困工作俯下身子、重心下沉，關(guān)注村級，在全國共劃定貧困村14.8萬個。在推進(jìn)以市場為主體的開發(fā)式扶貧的基礎(chǔ)上，我國還推出各項保護(hù)式扶貧的舉措，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保等。綜合式扶貧不僅呈現(xiàn)出多機(jī)構(gòu)、多行業(yè)、多層次、多主體、多舉措的特點，而且實現(xiàn)了反貧困與“三農(nóng)”問題的互聯(lián)共通。按照2000年856元貧困標(biāo)準(zhǔn)，我國貧困人口9422萬人。2010年提高到1274元，標(biāo)準(zhǔn)提高了，但貧困人口卻減少了，此時我國貧困人口卻減少了至2688萬人[8]。

　　(五) 成熟期：精準(zhǔn)扶貧時期(2011年至今)

　　步入新時代后，我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段、脫貧攻堅的關(guān)鍵階段，反貧困轉(zhuǎn)為聚焦深度貧困地區(qū)。在這一關(guān)鍵時期，中央創(chuàng)新反貧困方式，推動專項、行業(yè)和社會共同扶貧，在2013年《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》將反貧困聚焦點集中于基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)環(huán)境脆弱的集中連片特困區(qū)，提出精準(zhǔn)扶貧，從頂層設(shè)計上謀劃精準(zhǔn)扶貧，并于2014年得以全面推行。在《關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也詳細(xì)分解了相關(guān)目標(biāo)任務(wù)。截至2020年3月底，借助對貧困戶建檔立卡、“六個精準(zhǔn)”、“五個一批”等舉措，借助生態(tài)扶貧、異地搬遷扶貧等路徑，借助產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧、旅游扶貧等渠道，借助精準(zhǔn)到戶、資源輸入、扶貧工作隊和第一書記等扶貧干部駐村等方式，構(gòu)筑了政府、市場、社會等多元主體融入的大扶貧格局。“貧困人口從2012年年底的9899萬人減到2019年年底的551萬人，貧困發(fā)生率由10.2%降至0.6%，連續(xù)7年每年減貧1000萬人以上，到今年2月底，全國832個貧困縣中已有601個宣布摘帽，179個正在進(jìn)行退出檢查，未摘帽縣還有52個”[9]。總之，每一年、每一月、每一天我國脫貧的數(shù)字都有變化，反貧困工作的成效顯著。

　　二、 新中國成立以來我國反貧困的主要經(jīng)驗

　　新中國成立以來，我國以黨的領(lǐng)導(dǎo)為保障，以立足國情為前提，以依法治理為關(guān)鍵，以理論創(chuàng)新為動力，始終如一地推進(jìn)系統(tǒng)性與創(chuàng)新性、主導(dǎo)性與協(xié)同性、法治與德治的統(tǒng)一來引領(lǐng)具有中國特色的反貧困機(jī)制體制的構(gòu)建、實踐、發(fā)展和創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)反貧困工作的科學(xué)機(jī)制，推動中國發(fā)展，從而促進(jìn)了世界的反貧困事業(yè)。

　　(一) 始終堅持系統(tǒng)性與創(chuàng)新性相統(tǒng)一

　　根據(jù)社會發(fā)展的規(guī)律反映出反貧困問題的復(fù)雜多樣，所以反貧困是一項系統(tǒng)工程，是融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的綜合工程。面對扶貧工作，習(xí)近平指出，“黨的十八大以來，黨中央從全面建成小康社會要求出發(fā)，把扶貧開發(fā)工作納入‘五位一體’總體布局和‘四個全面’戰(zhàn)略布局。”[10]黨的十八屆五中全會部署了反貧困的體制體系和發(fā)展理念，使之更加系統(tǒng)和完整。十九大報告明確指出“要動員全黨全國社會力量，堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅持中央統(tǒng)籌省負(fù)總責(zé)市縣抓落實的工作機(jī)制，強(qiáng)化黨政一把手負(fù)總責(zé)的責(zé)任制，堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合”[11]46。之后提出要建立解決相對貧困的長效機(jī)制。這些都彰顯出我國反貧困的系統(tǒng)性與整體性的特點。針對貧困問題的系統(tǒng)性和多樣性，中國共產(chǎn)黨從制度層面進(jìn)行創(chuàng)新以滿足反貧困實踐需要。隨著改革開放的推進(jìn)，市場作用愈發(fā)重要。為適應(yīng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)需要，人們從理論與實踐層面對發(fā)揮市場機(jī)制進(jìn)行了探索，推行了市場化反貧困模式、農(nóng)村醫(yī)療保險制度、農(nóng)村低保制度、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度等社會保障制度。

　　因反貧困的特殊性決定了需要聚焦于政府宏觀調(diào)控與市場機(jī)制“兩手抓，兩手都要硬”，并逐漸創(chuàng)新市場與宏觀調(diào)控機(jī)制。對于反貧困，習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)了要發(fā)揮市場與政府的作用，從頂層設(shè)計到具體落實來發(fā)揮市場的決定性作用，以市場機(jī)制來推進(jìn)生產(chǎn)方式、生活方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建良性的反貧困體系，還要求“要探索穩(wěn)定脫貧長效機(jī)制，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)扶貧，組織消費扶貧，加大培訓(xùn)力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，讓貧困群眾有穩(wěn)定的工作崗位”[12]。可見，我國反貧困體系根據(jù)實踐而不斷發(fā)展，具有系統(tǒng)性與創(chuàng)新性的特色。“脫貧攻堅既要扶智也要扶志，既要輸血更要造血”[12]，因此，要保持政府與市場的協(xié)同機(jī)制，才有推動實現(xiàn)全面建成小康社會內(nèi)生動力。

　　(二) 始終堅持主導(dǎo)性與協(xié)同性相統(tǒng)一

　　貧困問題復(fù)雜多樣，其涉及多主體、多區(qū)域、多部門、多項法規(guī)。反貧困既要堅持主導(dǎo)性，又需要堅持協(xié)同性，全面地統(tǒng)籌發(fā)展。從反貧困主抓部門來看，國家反貧困主管部門——扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，在編制國家扶貧規(guī)劃、扶貧監(jiān)督管理、開展國家扶貧統(tǒng)計和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其他重大扶貧信息等方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但反貧困涉及領(lǐng)域多，僅僅依靠國務(wù)院有關(guān)主管部門的主導(dǎo)是不夠的，在諸如國民經(jīng)濟(jì)及規(guī)劃、資金保障、宣傳教育、開發(fā)培訓(xùn)、國際交流合作等方面則需要其他諸如國家發(fā)展和改革委員會、財政部、教育部等相關(guān)部門的協(xié)同配合。從機(jī)制體制來看，我國以中央指導(dǎo)綱要文件和地方性扶貧開發(fā)條例為主導(dǎo)，如《中國扶貧開發(fā)綱要(2011-2020)》、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)三年行動的指導(dǎo)意見》等，從反貧困頂層設(shè)計、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資金使用、宣傳教育、開發(fā)培訓(xùn)等實現(xiàn)協(xié)同推進(jìn)，借助于“六大精準(zhǔn)”體系，實現(xiàn)科學(xué)的政策導(dǎo)向。然而，反貧困機(jī)制體系由于政策性和原則性較強(qiáng)，規(guī)范性和操作性較實，權(quán)利與義務(wù)較為對稱，為精準(zhǔn)扶貧法制化工作提供了比較豐富的實踐經(jīng)驗和素材，因此，具有很強(qiáng)的實踐意義。當(dāng)前我國突出的貧困問題呈現(xiàn)明顯的跨行政區(qū)域、跨流域特征，因此，過往的屬地管理模式已經(jīng)不能滿足實際需求。對于行政區(qū)劃的壁壘，我國已經(jīng)突破堵點、痛點、癢點和熱點，實現(xiàn)了區(qū)域間政府的協(xié)同、政策的協(xié)同、執(zhí)法的協(xié)同，例如京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)提供了寶貴經(jīng)驗，為我國在反貧困中的政府協(xié)調(diào)、體制機(jī)制協(xié)同方面提供了實踐支撐。

　　(三) 始終堅持德治與法治的統(tǒng)一

　　當(dāng)前，我國脫貧攻堅正處于聚力精準(zhǔn)施策、決戰(zhàn)決勝的關(guān)鍵階段。不僅要完善和優(yōu)化得到實踐檢驗的可行性的反貧困舉措，而且更應(yīng)對最新最優(yōu)的反貧困舉措予以總結(jié)和推廣，實現(xiàn)反貧困工作的常態(tài)化、優(yōu)化。而德治與法治結(jié)合的脫貧攻堅治理模式正是最優(yōu)選擇。反貧困工作政策性強(qiáng)、要求高、牽涉面廣、矛盾較為集中，因此，在工作過程中，要注意柔性的德治和剛性的法治的統(tǒng)一。

　　1.德治是實現(xiàn)反貧困的基礎(chǔ)。黨在重視法治作用的同時也充分發(fā)揮了德治的作用。首先實現(xiàn)了扶志、扶智的以德扶貧。運用德治著力解決了“一發(fā)了之”、“一股了之”、“一分了之”問題[9]，提升了貧困群眾的內(nèi)生動力和自我發(fā)展能力，幫助貧困群眾樹立堅強(qiáng)的毅力和創(chuàng)新意識，提高其文化素養(yǎng)[13]。然后實現(xiàn)了強(qiáng)化道德規(guī)范的以德治貧。通過我國的傳統(tǒng)優(yōu)秀文明，以德化人，讓民眾同向同行，調(diào)動民眾的積極性和主動性，激發(fā)貧困群眾投入反貧困大潮中的向心力和感召力，從而提升民眾特別是貧困群眾的歸屬感和凝聚力，有利于強(qiáng)化社會“助困行善”、“實現(xiàn)共同富裕”的理念和信心。最后實現(xiàn)社會主義核心價值觀為引領(lǐng)的以德援貧。通過以社會主義核心價值觀為指導(dǎo)，引導(dǎo)民眾在反貧困進(jìn)程中實現(xiàn)自我價值和社會價值，引導(dǎo)黨員干部通過自我教育、自我約束、自我管理的信念堅持為人民服務(wù)，通過有效地開展貧困群眾的思政工作，將黨的反貧困的路線方針政策深入人心，引領(lǐng)貧困群眾聽黨話、感黨恩、跟黨走。

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