這篇質量監督論文發表了外企食品質量監督監管體系研究，近年來, 我國食品安全問題頻發，肯德基和麥當勞在中國不斷轉型和穩定發展的同時, 也受到各種食品安全事故的負面影響，經過數年的改革, 我國的食品監管體制發生較大的變化。

　　關鍵詞：質量監督論文,市場失靈;政府失靈;外企食品安全;監管;福喜事件

　　1引言

　　近年來，我國食品安全問題頻發。以2005年“孔雀石綠”事件作為起始時間，十年間還依次發生蘇丹紅鴨蛋、三聚氰胺毒奶粉、地溝油、瘦肉精、塑化劑、鎘大米、毒豆芽和福喜過期肉等重大食品安全事件。接二連三的食品安全問題被曝光在公眾的視野內，范圍涵蓋主食副食、蔬菜肉類等方面。食品安全事故一直是人們日常生活中無法忽視的一個問題。2005年以來，肯德基和麥當勞相繼被曝出了蘇丹紅、豆漿門、老油門、漢堡細菌超標、速生雞、冰塊門和福喜門事件。社會環境和法制環境的缺陷為外資企業的不法行為創造了肥沃土壤，政府監管不力和法律法規缺陷是外企食品安全事件頻發的重要原因。

　　伴隨著經濟和社會的高速發展，食品安全問題逐步由技術問題轉變成經濟問題和社會問題。國外對食品安全的認識經歷一個由側重食品數量安全到側重食品質量安全的轉變過程，對食品品質的需求、食品衛生與營養安全以及食品獲取與環境保護之間的問題逐漸走入人們的視野。相對而言，國外餐飲巨頭在國內的食品行業屢次出現問題，卻很難引起政府部門的高度關注，并且隨著時間的推移，類似的問題屢見不鮮。

　　政府監管部門過于迷信大型外資企業的操守，對國企、民企和外企存在較強的等級觀念，對大型外資企業格外關注，甚至形成了“隱形保護”和“超國民待遇”。大型食品加工企業實施封閉式管理，政府監管人員也難以進入其中了解足夠信息，政府的監管行動流于形式。基于此種情況，本文從市場失靈和政府失靈的角度出發，以2014年7月20日曝光的“福喜事件”為例，深入剖析外資餐飲巨頭在國內遭遇困境的原因，為政府部門對外資食品企業進行有效的監管提供理論上的依據。

　　2案例選取

　　本研究選取“福喜事件”作為案例研究對象。肯德基和麥當勞在中國的發展經歷了多個階段的轉型，同此也經歷了數次挫折，在外資餐飲行業中具有較好的代表性和可比性。截至2013年底，肯德基在中國共有約18000家門店，在中國的門面達到3321家。1990年，麥當勞在繁華的深圳東門開設了中國大陸的第一家麥當勞餐廳，隨著中國經濟的發展，麥當勞在中國內地的市場也有著迅猛的發展，670加餐廳遍布在跨越中國25個省市和直轄市的108個次級行政區域。肯德基和麥當勞在中國不斷轉型和穩定發展的同時，也受到各種食品安全事故的負面影響。“福喜事件”之所以能夠引起社會的特殊關注，主要存在以下三個方面的原因：第一，福喜公司是全球規模較大的跨國公司，在我國經營了20多年，自稱擁有世界最為先進的質量監督體系;第二，作為肉制品供應商的福喜公司，對應著諸多麥當勞、肯德基等國際一流品牌，但是依舊被曝光了本次事件;第三，事件發生地點為我國一線城市，相比較于二、三線城市，一線城市的食品安全監管能力更加強大，監管體系更加完善，但是依舊出現了大眾日益關注的食品安全問題。

　　3案例描述

　　3.1案例背景

　　2014年7月20日，據上海東方衛視披露，記者臥底兩個多月發現，麥當勞、肯德基、必勝客等國際知名快餐連鎖店的肉類供應商———上海福喜，存在大量采用過期變質肉類原料的行為。這家公司被曝通過將過期食品回鍋重做、更改保質期標印等手段加工過期劣質肉類，再將生產的麥樂雞塊、牛排、漢堡肉等售給肯德基、麥當勞、必勝客等大部分快餐連鎖店。

　　3.2案例過程

　　為更好地分析大型外企企業食品安全事故頻發的原因，本文依據事件時間節點，梳理了“福喜事件”的發展歷程(見表1)，并詳細描述了事件發生的經過和處理的結果。

　　4案例發現與討論

　　4.1食品質量安全與市場機制失靈

　　4.1.1公共產品屬性就食品問題來說，市場參與者所需要的信息屬于公共物品。公共物品具有消費上的競爭性和使用上的非排他性。公共物品的這兩個特殊屬性使得任何信息消費者都不必要因為獲取信息去與其他信息消費者競爭，也不會影響任何一個信息消費者去獲取同樣的信息。上海福喜所提供的食品信息具備公共產品的非競爭性和非排他性的固有屬性，消費者(肯德基和麥當勞)對該公司所提供的產品的信息都是免費的，并且相互之間沒有任何影響，而最直接的消費者(大眾)對肯德基和麥當勞所提供的食品安全信息同樣具有公共產品的基本屬性，導致食品市場失靈，受到最直接影響的也是大眾消費者。

　　4.1.2外部性的存在由于非正規產商也沒有因為產生了負外部性而付出代價，導致僅僅在市場價格機制的調控下，非正規產商的行為不僅損害其他產商和消費者，而且還不用承擔機會成本，而正規產商則剛好相反。這種價格調控機制的失靈將導致偽劣產品的出現。上海福喜為市場提供不衛生、不營養、不安全的食品，在事件曝光之前沒有因為生產偽劣產品而產生負外部性受到懲罰，并且不用承擔其他機會成本，導致此次食品安全事故的發生。上海福喜公司生產的偽劣產品不僅影響了消費者的正常食用，同時還影響了消費者對其他正常食品的購買。福喜公司負面的信息傳遞給更多的消費者，導致其他正規產商的產品銷售受到影響，卻沒有為此付出代價。

　　4.1.3信息的不對稱食品市場是一個信息極其不對稱的市場。消費者食用的大部分食品都不是自己生產的，對于食品加工、制造的信息了解很少，從原料提供商到生產商，再到零售商，最終到消費者，信息在每個環節之間傳遞都可能產生偏差。相反，作為生產商的福喜公司完全掌握這些信息，并且作為銷售商的肯德基和麥當勞等餐飲集團也掌握大量信息，消費者和廠商在信息獲取上的不平等，導致食品消費的安全問題。上海福喜質量部經理在被約談時也曾明確表示，公司高層對于問題肉的使用問題，多年來的政策一貫如此，不正規的操作問題也是由高層指示，廠長及以上層次的領導均完全掌握這一信息。上海福喜管理層對于過期原料和操作問題的錯誤對待，在未能獲取相關信息的情況下，導致消費者的權益受到侵害。

　　4.2食品質量安全與政府監管失靈

　　4.2.1政府執法效率低下記者發現，從事發工廠的大門到重要生產車間，至少需要經過四道門，經過每道門的時候均要求更換衣服，這就為內部人員清理問題肉提供了足夠的時間。上海東方衛視曝光福喜工廠生產劣質食品后，上海藥監局副局長、上海食安辦副主任顧振華帶領工作人員前往工廠進行檢查時，遭遇了門口保安的強烈阻攔。作為執法人員的顧振華一行因力量薄弱被強行攔在了門外不得進入事發地點，后經過與警察協調后，僵持了一個小時才被允許進入現場。執法部門與福喜公司負責人進行約談時，要求其他提供問題肉的召回情況，但福喜公司依舊不予正面回應，采取對抗的態度拒絕與執法人員合作。這兩個細節至少可以看出，相較于外企造假時的隱蔽，執法人員的執法力量和執法能力相當薄弱，執法效率也非常低下。

　　4.2.2政商信息的不對稱政府對具體的食品生產過程和生產技術無法做到完全的監督，因此食品生產者和政府監管之間、食品生產者和銷售商之間以及銷售商和政府部門之間存在信息不對稱。盡管監管部門可以通過技術手段，檢測出食品質量方面存在的問題，但由于這種監測成本過高并且速度慢，給監管部門造成一定的難度。有專家認為，中國在一些產品安全檢測上面和歐美發達國家相比，施行標準和檢測方法較為粗放，導致監測部門未能完全掌握食品安全信息。作為生產商的上海福喜在利益的驅動下，利用自身的信息優勢，使用過期肉進行生產，政府與生產商之間的信息不對稱導致消費者的權益受到侵害。

　　4.2.3政府監管存在漏洞經過數年的改革，我國的食品監管體制發生較大的變化。由之前的“分段監管”形式改制為食藥監統一監督。盡管監管形勢進行了變動，食藥監的監管任務進一步加重，但是食藥監的人員編制卻沒有得到數量上的提升。作為我國東部沿海地區重要的經濟中心，上海區級的食藥監部門編制人員的編制一般為二三十個人，工作人員深入一線進行監督和執法存在較大的困難。盡管國家要求下級食藥監部門要充分發揮監督作用，但是實際操作過程中，對食品企業的監督主要由各地區食品企業上報文件，即“案牘監督”，這種監督方式主要靠企業“自律”，這就為歷史記錄良好的福喜公司提供了漏網之機。由于食藥監管部門的權力末梢難以到達大型外資企業中，容易形成“監管真空”，僅僅憑企業“自律”的結果就如同現實所出現的那樣，一次次諸如“福喜過期肉”的事件發生在現實生活中。

　　4.2.4企業違法成本較低2005年至2014年，肯德基和麥當勞相繼經歷了蘇丹紅事件、“嗑藥雞”事件、“豆漿門”事件、“速成雞”事件和福喜事件。外資企業屢次出現食品安全事故，很重要的原因在企業的違法成本過低。《食品安全法》規定的罰款金額是“貨值金額五倍以上十倍以下”，這種處罰力度對于資金雄厚和規模巨大的跨國公司而言毫無作用。當違法行為被監管部門發現，外企只需通過公關程序挽回聲譽，繳納相應的罰款，就能夠度過一次次危機。由于繳納的罰款完全不至于讓其倒閉，這就助長了外資餐飲企業的冒險心理。反觀發達國家，企業的違法生產和經營行為足以讓其關門破產，并禁止其終生從事該行業，甚至可能帶來牢獄之災，而我國過低的企業違法成本也就成為了外資企業“知法犯法”的動因。

　　5雙重困境下食品安全監管機制的構建和建議

　　本文從市場和政府的雙重角度深入分析肯德基和麥當勞“福喜事件”，研究發現由于市場機制失靈和政府監管失靈的存在，兩大國際餐飲巨頭在中國市場上屢次出現食品安全問題。由于食品安全信息不對稱和外部性的存在，同時食品安全信息所具有的公共產品的基本屬性使得食品市場機制出現失靈。政府監管部門受到監管能力、低效率、體系不健全、執法能力不足、機制存在漏洞、對外企的過度依賴的影響，政府對外資企業食品安全的監管也存在失靈的現象。基于此，本文從政府和市場的角度構建了外企食品質量安全監管體系，并提出相應的政策建議(見圖1)。

　　5.1加速監管和執法隊伍的建設

　　我國的衛生監督管理盡管經歷了50多年的發展，相較于發達國家而言，仍然存在較大的差距，主要表現在監管人員比例和執法人員素質方面。執法人員比例上，日本食品衛生監管人員的比例是1∶115800，荷蘭1∶22300，我國是1∶40000，由此看出，加速食品監管和執法隊伍的建設迫在眉睫。執法人員素質上，政府執法人員對制假和售假行為的懲罰力度不足，是導致假冒偽類產品橫行的重要原因。政府部門一方面應當充分吸納食品安全監督管理人才，充實食品監管人員的數量，另一方面還應當加強對監督管理人員的執法能力的培訓，加大執法力度，嚴懲售假賣假行為，保障食品市場的正常流通。

　　5.2構建食品網絡信息傳導機制

　　有效的食品安全傳導機制是解決信息不對稱的重要手段。在當前互聯網迅速發展的時代背景下，政府部門應當建立和完善食品安全公共信息的平臺，以便大眾消費者能夠在第一時間內獲得更多的食品信息，以此來減少由于信息不對稱造成的逆向選擇現象，從而讓消費者從中獲得更多貨真價實的食品。與此同時，政府還應該通過食品安全公共信息平臺向社會定期公布食品安全信息，定期公布抽檢結果，及時披露抽檢不合格和弄虛作假的產商，以防由負外部性導致損害其他廠商的利益。

　　5.3加強對外資企業的監督管理

　　針對外資企業，政府部門應當打破固有的“信心壟斷”，采取統一的強制游戲規則，即由中央統一制定外企進入市場準則和政策，強制地方政府遵守，完善市場經濟制度，營造內外資企業公平競爭的氛圍。具體而言，地方政府應當嚴格按照中央政策，實施統一的稅收政策，內外資企業平等稅負，對外資企業的“免二減三”的優惠政策應當根據產業結構調整和地方經濟均衡發展的需要逐漸取消。中央政府應當適當地收回地方政府引進外資食品企業的優惠政策的供給權，防止因地方政府的“尋租”行為而產生的優惠政策供給的惡性競爭。

　　5.4完善食品安全監督管理體系

　　食品質量安全監管是一項長期復雜的工作，涉及到的部門多、范圍廣。為避免監督過程中所出現的職能交叉和職責不清的問題，政府部門應當組建權威的食品安全監管機構，使各監管部門聯合起來，最后形成獨立的、權威的食品安全監管機構，協調各個部門的職能和責任，各司其職，充分發揮各部門的監督管理任務。各級地方政府還應當加強與國家質量監督檢驗檢疫總局標準化委員會的合作，制定和修訂地方政府食品安全控制技術規范和標準，為檢測部門提供強有力的技術依據。

　　5.5健全食品質量安全法律法規

　　雖然目前我國針對食品安全問題出臺了《產品質量法》、《食品衛生法》和《消費者權益保護法》等制度，但是針對缺陷產品的防范和處理的規定過于原則，缺乏可操作性，違法成本過低，實施難度較大。政府部門應當以國際食品安全法典為依據，建議符合我國實際情況的食品安全法律法規體系，保證法律在實施過程中有較強的可操作性和持續性。在建立新的法律法規的同時，政府部門還應當對現有的有關食品安全的法律法規、條例、標準等進行清理、補充和完善，整合有關食品監管的內容，盡可能減少和避免立法和執法方面的沖突，解決現有法律體系的混亂，保持法律的統一性和完整性。

　　參考文獻

　　[1]汪鴻昌，肖靜華，謝康，烏家培.食品安全治理———基于信息技術與制度安排相結合的研究[J].中國工業經濟，2013，(3)：98-110.

　　[2]劉為軍，潘家榮，丁文鋒.關于食品安全認識、成因及對策問題的研究綜述[J].中國農村觀察，2007，(5)：73-80.

　　[3]李酣.從市場失靈到政府失靈———政府質量安全規制的國外研究綜述[J].宏觀質量研究，2013，1(2)：66-74.

　　[4]喻文德.食品安全監管中政府失靈的倫理分析[J].倫理學研究，2012，(6)：23-27.

　　[5]盧照坤.食品安全問題中的政府監管失靈研究———以尋租為例[J].食品研究與開發，2014，35(18)：170-172.

　　作者：王凡凡 單位：桂林理工大學公共管理與傳媒學院

　　推薦閱讀：《質量監督與消費》是由天津市技術監督局主辦的期刊。期刊簡介編輯雜志是由天津市技術監督局主辦，天津市消費者協會、天津市標準化協會、天津市計量測試學會及天津市質量檢驗協會協辦的融質量、監督、消費為一體的綜合性刊物。