摘要：中國(guó)長(zhǎng)期以來形成的行政主導(dǎo)救災(zāi)體系成績(jī)甚巨，但單以行政手段進(jìn)行救災(zāi)行動(dòng)，要應(yīng)對(duì)當(dāng)下風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的災(zāi)難事件仍是捉襟見肘。在政府改革向“小政府、大社會(huì)”格局和有限責(zé)任政府邁進(jìn)的潮流中，救災(zāi)機(jī)制亦應(yīng)順應(yīng)政府主導(dǎo)和社會(huì)分責(zé)的發(fā)展趨勢(shì)。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮宏觀協(xié)調(diào)、有效組織和整合資源的作用，達(dá)到社會(huì)資源最大限度的整合與協(xié)調(diào)。社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)與中國(guó)“一方有難，八方支援”的傳統(tǒng)美德相吻合。社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)，即可體現(xiàn)在救助資金上，也可體現(xiàn)在救助主體上。

　　本文主要從救助主體的角度展開論述。救助主體的多元化是提高減災(zāi)救災(zāi)能力的內(nèi)在需求。政府是實(shí)施救災(zāi)的主體，同時(shí)需要積極發(fā)動(dòng)各種社會(huì)力量，參與救災(zāi)，從而構(gòu)建全民參與型救災(zāi)體系。社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)，主要包括非政府組織和志愿者兩類主體。非政府組織從理論上而言，政府與非政府組織之間存在相互依存關(guān)系。薩拉蒙改變了傳統(tǒng)理論中政府與非政府組織之間只能是競(jìng)爭(zhēng)或沖突的關(guān)系的看法，他認(rèn)為有充足理由相信，政府與非政府組織之間的主流關(guān)系是合作。在這種觀念下，薩拉蒙提出了相互依存理論，該理論的研究重點(diǎn)即是在非政府組織大量興起的背景之下非政府組織與政府之間的溝通。相互依存理論受經(jīng)濟(jì)學(xué)的啟發(fā)，借用經(jīng)濟(jì)學(xué)中的比較優(yōu)勢(shì)理論來分析政府與非政府組織之間的關(guān)系。①在公共物品的提供方面，非政府組織與其他提供者相比，具有低成本和高效率的比較優(yōu)勢(shì)，但非政府組織也面臨志愿失靈的缺陷，而這一缺陷恰恰是政府部門的優(yōu)勢(shì)所在。因此，政府與非政府組織的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)是可以相互補(bǔ)充的。在這種基礎(chǔ)之上，兩者之間可以建立起相互合作、相互依存的關(guān)系。

　　從理論上而言，政府作為權(quán)威的公共組織，其重要任務(wù)就是按公共利益的要求，協(xié)調(diào)不同利益主體的利益要求，維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定。②政府在減災(zāi)救災(zāi)中的核心和主導(dǎo)作用體現(xiàn)了政府責(zé)任理論。公共危機(jī)是政府責(zé)任的直接體現(xiàn)。對(duì)災(zāi)民進(jìn)行緊急搶救、援助、安置和幫助是政府危機(jī)管理的重要組成部分。從性質(zhì)上而言，行政主體所實(shí)施的救助行為是行政法意義上的負(fù)擔(dān)行為，這既不是先前行為而產(chǎn)生的責(zé)任行為，也非基于特定的行政權(quán)力而產(chǎn)生的賦權(quán)行為，而是基于自然災(zāi)害或特定事件發(fā)生之后的一種行政主體承擔(dān)特定義務(wù)的職責(zé)行為。③政府在減災(zāi)救災(zāi)中不僅具有發(fā)揮核心作用的關(guān)鍵地位，還具有特殊主導(dǎo)地位，引導(dǎo)著各種社會(huì)力量參與減災(zāi)救災(zāi)。政府在減災(zāi)救災(zāi)中的核心和主導(dǎo)地位是由減災(zāi)救災(zāi)工作的宏觀性和技術(shù)性所決定的。從實(shí)踐上看，在歷次救災(zāi)行動(dòng)中，我國(guó)政府都發(fā)揮了極為重要的作用。

　　比如，在泣川后，中國(guó)政府利用絕對(duì)的職能優(yōu)勢(shì)，同時(shí)大規(guī)模動(dòng)員社會(huì)力量及資源以應(yīng)對(duì)危機(jī)。特別令人稱道的是，政府又十分珍視這種壟斷性權(quán)力的運(yùn)用，在處置這場(chǎng)突發(fā)公共危機(jī)的時(shí)候始終格守在法治框架內(nèi)恰當(dāng)把握應(yīng)急救助原則，①贏得了人民的信賴和支持，使政府的救災(zāi)能力得以充分發(fā)揮。完善政府在減災(zāi)救災(zāi)中的核心和主導(dǎo)作用需要注意以下幾個(gè)方面的問題。第一，政府在減災(zāi)救災(zāi)中發(fā)揮的作用不同于日常行政管理中的作用;政府對(duì)于嚴(yán)重災(zāi)害的救助一般都是在緊急狀態(tài)下進(jìn)行的，行使的是行政應(yīng)急權(quán)。行政應(yīng)急權(quán)具有集中性、擴(kuò)張性、更強(qiáng)的強(qiáng)制性和更大的自由裁量空間等特征。這也要求這種行政應(yīng)急權(quán)的謹(jǐn)慎行使，洛守依法行政原則，以免造成對(duì)自然人、法人和其他組織合法權(quán)利的侵犯。第二，完善政府在減災(zāi)救災(zāi)中的核心和主導(dǎo)作用，關(guān)鍵是要提高政府在減災(zāi)救災(zāi)過程中的統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力。1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)職能賦予了民政系統(tǒng)。但是，救援、過渡性安置以及恢復(fù)重建工作非常復(fù)雜，民政系統(tǒng)無法獨(dú)立承擔(dān)。根據(jù)規(guī)定，民政部門和地震管理部門以及各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)下的、衛(wèi)生和公安等部門，按照職責(zé)分工，各負(fù)其責(zé)，密切配合，共同做好救援安置工作。但是，在減災(zāi)救災(zāi)行動(dòng)中，職權(quán)內(nèi)容不明確，權(quán)力交叉的情況時(shí)常出現(xiàn)。②在災(zāi)難面前，特別需要革除“條塊分割”和“各自為政”的流弊。我國(guó)目前的災(zāi)害管理是按災(zāi)種劃分的，分別由、、國(guó)土資源、海洋、、、消防、、防疫和地震等部門承擔(dān)相應(yīng)災(zāi)種的管理職責(zé)，屬于單項(xiàng)災(zāi)害管理體制。提高政府在減災(zāi)救災(zāi)中的統(tǒng)籌能力和協(xié)調(diào)能力還需要注意整合民防救災(zāi)體系和軍隊(duì)體系。在我國(guó)歷次搶險(xiǎn)救災(zāi)行動(dòng)中，軍隊(duì)成為主力軍。有必要建立軍隊(duì)?wèi)?yīng)急救災(zāi)的快捷啟動(dòng)法定程序，使軍隊(duì)參與減災(zāi)救災(zāi)也成為一種有法可依、有規(guī)可循的行動(dòng)。第三，加強(qiáng)政府減災(zāi)救災(zāi)的專業(yè)化能力建設(shè)。《防震減災(zāi)法》第54條明確規(guī)定:“國(guó)務(wù)院建立國(guó)家地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)伍。”我國(guó)政府也早已成立了救災(zāi)專業(yè)化隊(duì)伍。比如組建于2001年4月27日的中國(guó)第一支“地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)”即是一支具有地震專業(yè)知識(shí)和熟悉地震救災(zāi)業(yè)務(wù)并根據(jù)救災(zāi)需要全面裝備了的專業(yè)化的人力資源力量。由于災(zāi)害類型的多樣性，有必要建立致力于應(yīng)對(duì)不同災(zāi)害的多支救災(zāi)專業(yè)化隊(duì)伍。

　　非政府組織提供的多數(shù)是人道主義援助，體現(xiàn)了“以人為本~的理念，這與我國(guó)政府的執(zhí)政理念完全一致。這也從根本上奠定了政府與民間組織在救災(zāi)行動(dòng)中進(jìn)行理論基礎(chǔ)。非政府組織的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)決定了它能夠在減災(zāi)救災(zāi)體系中發(fā)揮重要作用。非政府組織的最大特點(diǎn)是專業(yè)性強(qiáng)。非政府組織往往在某一領(lǐng)域有著專業(yè)的知識(shí)和豐富的經(jīng)驗(yàn)。在災(zāi)難救助過程中，非政府組織的針對(duì)性和操作性強(qiáng)，能減少災(zāi)害危機(jī)管理過程中的組織成本，使災(zāi)后救助順利和高效。一些專業(yè)非政府組織還能夠預(yù)見災(zāi)害的來臨并及時(shí)向政府和社會(huì)提供專業(yè)化的咨詢，為政府決策提供依據(jù)。①大量的專業(yè)協(xié)會(huì)、民間團(tuán)體還開展有效的撫慰、活動(dòng)、救災(zāi)物品監(jiān)督等個(gè)性化服務(wù)。從實(shí)踐上看，動(dòng)員和引導(dǎo)非政府組織是國(guó)內(nèi)外災(zāi)害應(yīng)急的普遍做法。中國(guó)的非政府組織在實(shí)踐中已經(jīng)積極參與了救災(zāi)工作，在其中發(fā)揮了重要作用。在漢川大地震、舟曲泥石流等特大災(zāi)害后表現(xiàn)得尤其突出。比如，在墳川大地震的抗震救災(zāi)的過程中，民政部民間組織管理局在災(zāi)情發(fā)生后，迅速起草發(fā)布了《中國(guó)社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)等致全國(guó)社會(huì)組織抗震救災(zāi)倡議書》，向全國(guó)38萬家社會(huì)組織發(fā)出抗震救災(zāi)倡議。災(zāi)難來臨之后，全球華人都行動(dòng)起來了，巨大的災(zāi)難把中華凝聚起來，空前團(tuán)結(jié)，社會(huì)各界紛紛捐款、捐物，以各自的方式表達(dá)對(duì)災(zāi)區(qū)的支持。民間組織在救援中，提供了大量的義務(wù)服務(wù)，不僅沒有給政府增加負(fù)擔(dān)，而且無償提供了大量的寶貴資源，真所謂“小行動(dòng)+許多人二大不同”。但同時(shí)，非政府組織在減災(zāi)救災(zāi)中的作用尚未得以有效和充分的發(fā)揮。這主要表現(xiàn)在非政府組織難以有效地參與一線救災(zāi)工作。

　　其中的重要原因是民間組織自身存在不足。首先，民間組織的自發(fā)性，使得它們?cè)谶M(jìn)行公共服務(wù)活動(dòng)時(shí)往往缺乏充分的準(zhǔn)備、計(jì)劃、溝通和協(xié)調(diào)。在墳川抗震救災(zāi)過程中，很多志愿者盲目奔赴災(zāi)區(qū)，無法得到妥善安置，無功而返。其次，民間組織在形式上的廣泛、多樣性，使得它們?cè)谔峁┕卜?wù)方面往往相互重復(fù)。再次，民間組織的公益性和非營(yíng)利性，使得其所提供的義務(wù)性公共服務(wù)難以長(zhǎng)期持續(xù)。

　　最后，民間組織在組織結(jié)構(gòu)上的松散，使得其行動(dòng)缺乏充分的約束，容易引發(fā)各種腐敗問題。①民間組織自身所存在的缺陷需要政府對(duì)之進(jìn)行監(jiān)管和引導(dǎo)。為了促進(jìn)非政府組織在減災(zāi)救災(zāi)中的作用發(fā)揮，政府應(yīng)當(dāng)在鼓勵(lì)民間力量參與救災(zāi)行動(dòng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步采取措施，完善相關(guān)機(jī)制，比如事先對(duì)相關(guān)志愿者組織進(jìn)行救災(zāi)方面的專業(yè)訓(xùn)練，增強(qiáng)救災(zāi)效果。我國(guó)需要探索引導(dǎo)、組織、培訓(xùn)非政府組織及其志愿者的方式，有效地發(fā)揮官方和民間兩方面的力量，最大程度抗災(zāi)、救災(zāi)。②在這方面，有以下兩個(gè)問題尤其值得探討。