摘 要：提升社區公共文化服務效能是實現公共文化服務重心下移、共建共享的關鍵。供給結構決定供給效能。社區公共文化服務“漏斗型”供給結構及其引發的諸多問題(如碎片化供給與多頭管理“常態化”、供給導向與群眾需求錯位、供給過剩與供給不足并存)，已成為制約資源統籌和有效供給的主要因素。促進社區公共文化服務供給側改革，構建更有效的公共文化服務體系，應以優化供給結構為突破點，以推進基層公共文化服務供給現代化為導向，樹立資源統籌和流程再造并舉的供給理念。在實踐層面，以上海模式為代表的橫向整合模式、以總分館制為代表的縱向整合模式，為優化社區公共文化服務供給結構和提升基層公共文化服務效能提供了有益參照。

　　關鍵詞：社區公共文化服務;供給結構;資源統籌;流程再造

　　一、引言

　　社區處在公共文化服務輸入的最后“節點”，向上承載著街道層面以及文化局層面規定的公共文化服務的基本任務，向下直接面向社區居民的基本文化需求。①提升基層公共文化服務效能，必須重視社區公共文化服務的資源配置效率與供給效能。供給結構決定供給機制與效率。在建設政府主導的現代公共文化服務體系過程中，提升社區公共文化服務效能，其中一個重要舉措就是要建構符合社區需求特點的供給結構。

　　在政策層面，提高資源整合能力、提升以社區為重點的基層公共文化服務效能已成為加快構建現代公共文化服務體系的關鍵內容。2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，要求探索整合基層公共文化服務資源的方式和途徑，提升共建共享水平;同年，國務院辦公廳印發《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》，要求發揮基層綜合性文化服務中心的終端平臺優勢，整合分布在不同部門、分散孤立、用途單一的基層公共文化資源，實現人、財、物統籌使用;2016年公布的《中華人民共和國公共文化服務保障法》要求基層綜合性文化服務中心應加強資源整合，充分發揮統籌服務功能;同年，文化部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局、國家發展和改革委員會、財政部五部門印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》，也要求以需求為導向，以滿足鄉、村兩級服務供給為重點，提高基層公共文化服務效能。上述法律政策表明，處于公共文化服務體系“最后一公里”的社區已成為基層公共文化服務供給側改革與機制創新的主陣地，優化供給結構、加強資源整合成為改革創新的重要突破口。

　　在實踐層面，構建新型社區公共文化服務供給機制已是當務之急。特別是在“分級管理、分灶吃飯”的行政供給體制下，社區公共文化服務供給的內卷化、碎片化、低效化等問題不斷倒逼基層供給機制改革。在此背景下，建立政府、市場、社會組織等“多主體的協作關系”②和“多元主體互動機制”③，并構建“社區公共文化產品的網絡供給組織架構”④，已成為從組織結構層面破解服務低效難題的重要選擇。本文以提升社區公共文化服務效能為導向，從剖析社區公共文化服務“漏斗形”供給結構入手，探索新型供給理念與實踐模式，以期為實現公共文化服務重心下移提供參考。

　　二、社區公共文化服務“漏斗形”供給結構及其弊端

　　1.“漏斗形”供給結構及其體制根源

　　公共文化產品及其服務的非競爭性、非排他性決定了其供給由政府主導。目前我國省—市—區/縣—街道/鄉鎮—社區/村中的每一層級都承擔著相應的公共文化服務供給職能，而且在整體上形成了由政府統一規劃供給體制、自上而下逐級配置公共文化資源、最終由基層社區向居民提供服務的供給關系。其中，社區處于最基礎的供給環節，也是連接供給端與需求端的重要節點。但受“政府層級體系的制度設計是雙重領導體制”⑤的影響，公共文化服務供給體系也不可避免處于雙重領導結構之中——既接受橫向(本級政府)的領導管理，又接受縱向(上級業務主管部門)的指導。縱向自上而下的“科層式供給體制”⑥、橫向政府的自主供給體制，形成了交叉供給、雙重管理的公共文化服務供給與管理矩陣。這既是社區公共文化服務供給結構的體制基石，也是產生“漏斗形”供給結構矛盾的體制根源。

　　在公共文化服務科層式供給體制中，上級政府部門往往發揮著決定性的影響作用，“這一點既保證了命令統一和行動一致，維持體制的強大動員力，也造成官員對上負責甚至唯上是從的行為習慣”⑦。實踐中，下級部門主要服從上級安排，按照上級指令開展服務工作，但是對基層群眾真實需求的收集與反饋工作不夠重視，從而造成上級有海量資源積累、下級卻無法按人民需求配送的“供需脫節”和不對稱現象。這種供給結構可抽象概括為供給端的“漏斗形”結構(見圖1)。

　　本質上，這種“漏斗形”供給結構源于科層式供給體制下供給渠道的垂直性和管理方式的分業性。一方面，公共文化服務資源是按照省—市—區/縣—街道/鄉鎮—社區/村逐級供給，形成了垂直一體化的供給體系。同時，受自上而下單一供給向度(即供給主體向度)的影響，政府部門的供給資源和導向是向下逐級傳遞的。具體而言，上級公共文化系統將公共文化資源分配給街道/鄉鎮的綜合文化站，綜合文化站再傳遞給下一級的社區/村綜合文化活動中心;但街道/鄉鎮綜合文化站因統籌資源、傳導訴求、雙重領導等方面的局限，往往難以將公共文化資源有效輸送到基層社區，從而造成供給“梗阻”現象。另一方面，文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等公共文化供給部門按各自主管的業務范圍實行分業管理，很多時候上述供給主體在基層公共文化服務供給中各自為政，缺乏協同合作機制，造成基層公共文化服務供給碎片化問題愈演愈烈，并加劇了供給“梗阻”現象，甚至引發社區層面公共文化服務供給非制度性、隨意性等風險。在這種情況下，社區既要分散式地承接上級公共文化服務資源、應對上級管理與考核，又要組織力量面向群眾開展公共文化服務，難免“力不從心”，社區層面人事配比失調現象非常嚴重。

　　2.“漏斗形”供給結構的弊端

　　其一，碎片化供給與多頭管理“常態化”。公共文化資源由文化文物、新聞出版、廣電影視、公共體育等不同系統提供，分業管理體制下這些部門以履行分內職責為導向。由于缺乏有效的銜接機制，分屬各系統的公共文化資源處于分散狀態，碎片化供給與多頭管理成為“常態”，甚至在一些情況下引發不同區域公共文化物品的競爭關系，基層疲于應對。⑧另外，由于供給渠道的垂直性與管理方式的分業性之間存在結構性矛盾以及供給過程中公共文化服務標準規范的執行力較弱，導致供給交叉、供給延遲等問題嚴重，資源浪費和供給低效現象長期存在。

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